历史与政策背景的演变与发展

20世纪20年代，以田野考古学为核心的现代意义上的考古学传入中国，国内学者借助殷墟甲骨文、敦煌藏经、明清大内档案等文物资源，揭开了利用考古学成果重建中国古代史的求索，董作宾、李济、梁思永、罗振玉等先生是该领域成就卓著的开拓者和奠基人。诸多实践，催生了北京大学国学门考古学研究室、清华大学研究院国学科、中国营造学社等教育、研究机构的诞生。

中央古物保管委员会是民国时期设立的文物管理机构，其会址原设在上海，成立时隶属于大学院，1928年大学院废止后改隶教育部，后改组为“中央古物保管委员会”，“为全国保管古物法定主管机关”。在动乱频仍、国是日非的当时，该会做了许多难能可贵的工作。全面抗战爆发后，该会工作“暂为结束”。

1930年，南京国民政府颁布《古物保存法》，在中国历史上第一次把保护文物导入法律的轨道，对古物的含义、范围和种类、保存方式、管理方法、发掘管理、流通等做了专门规定，并规定地下古物均属于国家等原则。之后出台的《实施细则》，增加了保护古代建筑、名胜古迹的规定。

1935年9月11日，在中央古物保管委员会第三次全体会议上，黄文弼、徐炳昶、滕固等先生提案要求划定保护范围，以加强古遗址保护，这就是著名的“黄文弼提案”。提案第十三款说：“拟请通令各省市县，凡古代建筑遗址所在地，如古代宫阙城墙堡垒等项，不准任何人擅自掘土，并禁止在遗址之上，及遗址附近五十公尺以内，新有任何建筑，并得由本会遴派专员，或委托相当机关，检定遗址，竖立标帜，呈报本会致函地方政府备案，以昭慎重案。”第十四款说：“拟请通令各省市县，凡陵墓所在地，距陵墓一百公尺以内，所有土田，概收公有，俾得种植树林案。”该提案富有远见地提出了对不可移动文物保护的控制范围及方法：古遗址周边50米范围内不得新建建筑，陵墓周边100米范围内不得进行农田耕作及林业活动等。1936年6月15日，行政院颁布《暂定古物之范围及种类大纲》，将各类不可移动文物纳入法定“保存”的“古物”范畴。由于种种原因，“黄文弼提案”、《暂定古物之范围及种类大纲》均未能付诸实施，但黄文弼等学者提出的文物保护理念和方法对中国后来的不可移动文物保护工作起到了一定的影响作用。

中华人民共和国成立后，面对百废待兴的局面，中央政府非常重视文物保护工作，用颁布政令、立法等方式将文物保护上升为经济社会发展的重要议题。1961年3月4日，国务院颁布《文物保护管理暂行条例》，第五条规定：“对于已经公布的文物保护单位，应当分别由省、自治区、直辖市人民委员会和县、市人民委员会划出必要的保护范围，做出标志说明，并且建立科学的记录档案。”同日，国务院印发《关于进一步加强文物保护和管理工作的指示》，公布“第一批全国重点文物保护单位”180处，包括革命遗址和革命纪念建筑物、石窟寺、古建筑及历史纪念物、古遗址、古墓葬等。《国务院关于公布第一批全国重点文物保护单位名单的通知》明确提出：“各省、自治区、直辖市人民委员会应当根据《文物保护管理暂行条例》的规定，在短期内组织有关部门对本地区内的全国重点文物保护单位划出保护范围，做出标志说明，并逐步建立科学记录档案，同时还应当督促有关的县、市人民委员会做好所辖境内全国重点文物保护单位的保护管理工作。”(www.xing528.com)

由于众所周知的原因，中国在文物古迹保护方面也走过弯路。进入新的历史时期，经拨乱反正而日趋科学与规范。

图1-1　中国文化遗产保护体系

1982年11月，国家出台《中华人民共和国文物保护法》。在此前的1982年2月，为保护文物特别丰富、具有重大历史文化价值和革命意义的城区，国务院公布24座城市为第一批国家历史文化名城；1986年，国务院公布38座城市为第二批国家历史文化名城，明确了“历史文化保护区”的概念，提出了编制历史文化名城保护规划的要求；1982年到1986年间，国务院公布了第二批、第三批全国重点文物保护单位；1989年，国家颁布《城市规划法》；1994年，国务院公布第三批国家历史文化名城，加上此后的多次增补，一百多座城市纳入历史文化名城范围。目前，我国已经形成历史文化名城—历史街区—文物保护单位三层次保护体系（见图1-1）。

《文物保护法》第十五条规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案。”第十八条规定：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。”自《文物保护法》实施以来，以北京为代表的诸多城市在编制历史文化名城保护规划的同时，开展了文物保护单位保护区划工作，制定了相应的保护区划标准和具体的建设控制管理标准。目前，各地的文物保护单位保护区划标准体系日渐成熟。随着国家要求各地尽快完成文物保护单位保护范围、建设控制地带的编制工作，地方政府掀起了新一轮的文保单位保护区划编制浪潮。