以地养老制度设计及其挑战

（一）以地养老制度设计基本理念

中国农村土地制度的起点是解决农民的生存问题，养老亦由土地来解决。依此逻辑起点，解决目前农村养老困境，仍应从土地着手。故在完善集体土地法律制度时，以土地为依托达成具有某种社会保障功能的制度设计还是非常必要的。

1.还原土地资源本质，走可持续发展道路

解决养老问题的关键在于资金投入。所以，发展经济、提高生产效率才是治本。土地的资源本质属性首先体现在它是一种生产资料，为人类社会提供生活空间及生存必需的食物。因此，以地养老制度是在土地的生产性功能之上进行设计的，可持续发展必然是土地资源配置的目标。我国的土地国情可以概括为：人多地少，人地关系矛盾突出，人均耕地面积伴随人口猛增而急剧下降。粮食安全、经济发展、社会和谐稳定与耕地保护息息相关。在有限的耕地上提高生产效率，改变原来的资源消耗型经济增长模式已迫在眉睫。由于土地资源的稀缺性，导致了土地资源配置的重要性，不同的配置方式导致土地配置的效率和效果上的较大差异。目前，我们鼓励农民流转土地，从国家角度讲，可能主要是为了实现农地的适度规模经营，提高农地利用效率，从而实现土地资源的合理配置。但从农民视角看，土地流转必然要符合农民利益，增加其收入，提高其生活水平。“以地养老”模式能有效地融合这两个目标，实现农业适度规模经营，提高农民收入，保障其年老后的生活。“抽地”这种模式仍是分散型土地经营模式，未能有效融合适度规模经营与养老双重目标，不利于提高生产效率。

2.以市场为主导，以政府为推力

要形成规模经济，势必依托市场。然而，农民是中国的弱势利益集团，市场交易中总处于不利地位，单个农民很难得到较完整的市场信息，再加上知识背景的差异，使其很难在契约谈判中维护自己利益的最大化。于是在土地流转市场中，个体老年农民心存疑虑，宁可自己守着田地劳作也不敢进行流转。把分散的个体农民组织成为一个团体，是市场化的必然要求。虽然我国法律明确规定了农村土地集体所有，但是长期以来，由于“农民集体”概念的缺位和“农民集体权利”的虚化，大多数地区集体经济组织解体或名存实亡，导致的结果是乡、村干部实际掌握了土地所有权，以“权”谋私。依靠目前的所谓“农村集体组织”并不能发挥其“创建集体经济，用集体收入再分配和提供更好的、更直接的社区福利和社区保障”^[14]作用。可以说，集体角色的缺失使得“以地养老”在实践中困难重重。因此，在以市场为导向推行该制度时，政府就成了不可或缺的助力了。通过政府的引导与推动，把目前的集体组织改革成为适合市场机制的农民集体，去除其政治性，根除以权谋私，实现农业主体的现代化。

（二）以地养老模式选择及法律对策

土地与劳动相结合才能产生巨大能量。在考虑“以地养老”制度时，必须解决土地与劳动力相结合的问题，而且要形成适度规模经营。因此，土地应集中连片流转。实践中，土地流转也出现不少问题，应运用法律予以规制。

1.土地成片流转助推农村养老

目前，土地集中连片流转模式主要有几种：两田制、土地股份合作制、反租倒包和“四荒”拍卖。^[15]笔者认为，反租倒包与土地股份合作制模式可以作为以地养老的有益尝试。所谓反租倒包，是指分散的农户把连片的土地整体出租给农村经济合作组织或村委会，农村经济合作组织或村委会又把此大片的土地出租给种植大户或农业生产公司。这样，公司等大的农业生产经营者就拥有了农产品生产的关键资产——土地。公司在拥有土地使用权的基础上实施了一体化经营方式或准一体化经营方式，农户或其他劳动者基本上就是公司的雇工。^[16]借用该土地经营模式，可将老年人承包经营的土地整体出租，获得土地使用权流转所得资金作为养老金；而尚有劳动能力者可作为公司雇工参与农业生产并获得相应劳动报酬，作为养老辅助，有效补充农村养老资金不是问题。另外，在经济较为发达的地区，可采取股份合作制来推进“以地养老”。老年农民可以承包土地使用权入股，将土地交由股份合作企业经营，农民作为股份企业的股东定期分取红利。这样，农地可以有效集中，实现规模化和产业化，老年农民可以凭股份收取红利，实现养老。

2.“以地养老”法律对策

（1）坚持土地用途管制，严控农地改建设用地。我国实行土地用途管制和最严格的耕地保护制度。在当前的城市化进程中，土地由于其稀缺性成为众人眼中的香馍馍。有些地方为了吸引投资，允许农地改为建设用地，这是非常错误的做法。加上工商资本的逐利性会导致其短期行为或擅自变更土地用途。因此，在推进反租倒包或股份合作制时，必须防止改变土地用途。在制定相应法律政策时，首先严格遵守土地用途管制，对于确实需要转换用途的，应设置专门的标准和细则。

（2）变革农村集体组织，推动农业主体现代化。改革农村集体组织，使其成为农民的联合经营的自治组织，在降低农产品的销售成本或农用投入品及服务的购买成本等市场谈判中提高农民地位，实现规模经营。

（3）建立完善农村土地市场，确定农地使用权的抵押。完善农村土地市场、规范农地价格评估机制，是实现农地健康有序流转的前提。目前，我国立法规定家庭承包经营权不能设立抵押，究其原因，这是考虑到土地对农民的社会保障性。但是当土地承包经营权流转后，作为经营者，其追求的是土地作为生产资料所能带来的效益，土地的社会保障意义已经丧失，一旦失去土地也仅是其投资经营失败。故此时土地正像工业社会中厂房机器等生产资料一样，可以进行抵押融资，以获取生产所需资金。因此，法律应明确：通过二级市场取得的农地使用权可以设立抵押。

（4）明确土地法律责任，严惩土地违法行为。相关法律政策应细化土地责任，不管是政府、集体还是农民个人，若出现以租代卖、擅自改变土地用途的违法行为，都要追究负责人的法律责任，并及时恢复土地原貌及用途，确保我国农地尤其是耕地的数量和质量。

【本章小结】本章主要对老人“安乐死”、老人旅游、养老地产、以地养老等方面涉及的法律风险问题进行了分析并提出了建议。如第一节针对安乐死合法化问题，从安乐死界定入手，以我国安乐死合法化及其障碍展开讨论，通过对域外安乐死制度考察，提出了我国安乐死合法化的实现途径。第二节主要分析了旅行社的危机、风险形式以及风险防范原则，最后针对老年人面临的旅游法律风险问题，提出一些合理化建议。第三节主要研究了养老地产法律风险问题，涉及养老地产开发阶段存在的风险、养老地产运营阶段存在的风险、养老地产协议条款不完善的风险，防范之，需采取完善相关政策法规、将养老地产纳入养老产业中、保险资金投资运营养老地产模式、形成长效的产业链合作机制等措施。第四节主要研究了以地养老法律风险问题，以地养老作为一种新型养老形式，具有必要性和可行性，“以地养老”推行存在诸如失地担忧制约和立法限制两种法律风险，但通过完善法律法规和改变人的观念，这一养老模式些许有良好发展前景。

【注释】
(www.xing528.com)

[1]上述两案例来自《养老地产失败案例》链接：https：//www.docin.com/p-1085120630.html.

[2]“以地养老”的农村实践.新华社银川2017年10月5日，http：//country.cnr.cn/gundong/20171005/t20171005_523975897.shtml.

[3]陈昱阳.农村人口老龄化形势严峻［DB/OL］.http：//gd.people.com.cn/GB/14516607.html.

[4]朱广琴，余建辉.农村养老保障制度变迁的逻辑分析——基于土地经营制度视角［J］.特区经济，2012（2）.

[5]蔡若愚.“月领3毛”引发的新老农保之辨［N］.中国经济导报，2012-09-04（B06）.

[6]刘俊.中国农村土地法律制度创新研究［M］北京：群众出版社，2012.

[7]杨俊，杨钢桥，胡贤辉.农业劳动力年龄对农户耕地利用效率的影响——来自不同经济发展水平地区的实证［J］.资源科学，2011（9）.

[8]范东君，朱有志.农村劳动力流出对农业劳动力老龄化影响探究［J］.西部人口，2018（3）.

[9]李佳穗，冶联凤.从土地养老到联合养老：文化影响与法制保障［J］.农村经济，2012（7）.

[10]白玉琴.土地信托——农村养老方式的新探索［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2012（3）.

[11]田雪原，王金营，周广庆.老龄化——从“人口盈利”到“人口亏损”［M］.北京：中国经济出版社，2006.

[12]王平达.农村集体土地使用权反向抵押：我国新型农村养老保险新视角［J］.河北法学，2011（1）.

[13]高林远，黄善明，祁晓玲，等.制度变迁中的农民土地权益问题研究［M］.北京：科学出版社，2010.

[14]高飞.集体土地所有权主体制度研究［M］.北京：法律出版社，2015.

[15]陈小君等.农村土地法律制度研究——田野调查解读［M］.北京：中国政法大学出版社，2004.

[16]刘俊.中国农村土地法律制度创新研究［M］.北京：群众出版社，2012.