居家和社区养老服务法律风险的优化建议

为解决上述法律风险为居家和社区养老服务的蓬勃发展带来的阻碍，可考虑从完善相关立法，建立健全可行的服务管理制度，加大对居家和社区养老服务监管力度等方面入手，及时阻断法律风险向主体间法律纠纷与法律责任承担的转化。面对当前我国在居家和社区养老服务方面立法缺位的问题，呼吁立法的顶层设计先行。在国家层面，可以由主管部门牵头组织起草，或者由主管部门指导，委托有关社会团体、研究机构等进行立法前调研，参考各地方的试点经验，同时借鉴诸如日本的《长期照护保险法》等较为成熟的养老服务类法律，拟定社会养老服务保障法的前期调研建议稿，加快启动《居家和社区养老服务机构管理办法》等行政法规和部门规章的立法程序。通过立法明确相关行政部门在居家和社区养老服务管理上的分工与合作，明确居家和社区养老服务运行中心在协调养老服务具体纠纷中的角色定位与职能权限，更好地为居家和社区养老服务的运行扫除障碍，同时引导地方政府规范性文件和配套制度的出台。在立法引导下，应从防范服务各个环节法律风险的角度，建立健全服务管理制度。

（一）健全服务提供主体资质的审查制度

政府应填补目前养老服务机构与第三方主体资质审查中遗漏的制度空白，特别是完善“医养结合”养老服务机构的行政许可制度，对进入养老服务市场的养老服务机构与第三方的经营资质做实质审查，可借鉴《郫都区居家好人社区养老服务设施考评标准》的内容，考查服务提供主体的经营场所建设、专业人员与服务设施配备等是否达到相应的标准；养老服务机构在与第三方签订合作协议时，也应尽到合理的注意与审查义务，对第三方出具与其业务相对应的服务资质证明材料应进行形式审查，预防引入非专业的第三方侵害老年人的合法权益。

（二）建立老年人分级分类管理制度

虽然国内已有部分养老服务机构在提供服务前对老年人的身体状况进行评估分级，但是相关机制尚不健全。在这方面，可借鉴日本的《长期照护保险法》。该法律特别创设了老年人分级护理评估方法，从八个维度制作评估量表，照护人员可以直观地看出老年人在一个阶段内的身体状况并给出诊断结果，由此提供不同级别的护理服务。^[3]对于已经开设了定期诊疗服务的养老服务机构，应当对老年人的身体状况进行追踪，并及时根据老年人近期身体状况重新对老年人进行评估，制定适合老年人的照护方案。另外，由于部分老年人患有特殊疾病，对饮食有特殊要求，养老服务机构在为老年人供餐时应当对不同类别的老年人制定不同的饮食计划。未来要尽快针对居家和社区养老服务的供餐服务制定科学的有医学依据的标准，不同护理等级、不同疾病的老人要接受不同的服务。在立法层面中也应当明确责任分配：如果因餐饮服务未达到老年人分级、分类服务标准而导致老年人身体受到损害，则养老服务机构或餐饮服务提供方应承担相应的责任。

（三）建立居家和社区养老服务协议标准制度

2016年12月，民政部联合工商总局发布了《养老机构服务合同》（示范文本），帮助养老服务关系中当事人双方明确责、权、利关系。随着居家和社区养老服务市场的不断发展，涉及到的养老服务机构、第三方与老年人的法律关系愈加复杂，协议的签订对规范服务行为、保护老年人权益发挥的作用也显得愈加重要。因此，有必要通过制定出台并推行养老服务机构与政府、与第三方、与老年人协议的示范文本，根据相关法律法规的要求，在协议中明确当事人的法律风险分配机制与权责划分；将对养老服务中的突发事件应急处理预案作为协议的必备条款，阻断法律风险的扩大。

（四）健全适老化服务培训与专业养老服务人员培训制度(www.xing528.com)

专业的适老化空间改造和产品配置，能让老年人及其家属对适老化服务进行初步了解，并能预防老年人在接受养老服务过程中的不当操作，阻止法律风险的发生。有必要将构建专业的适老化服务培训机制作为居家和社区养老服务工作开展的前提，并在立法中予以明确。面对养老服务人员专业水平参差不齐的问题，应建立养老服务人员定期培训制度，在培训中加强服务人员与服务提供方的紧密联系，从而保证服务人员对所服务的老年人的健康状况有必要的了解，能为老年人提供有针对性的照护服务，并设置培训考核机制，保证培训对加强老年人合法权益保护的效果。

（五）引入强制商业保险制度

养老服务行业急需建立健全老年人意外伤害的保险强制购买制度，以分担养老机构的风险。呼吁尽快立法明确养老机构发生意外事故后各方应承担的责任，做到有法可依，更好地维护双方的合法权益。政府可以对购买此类产品者给予一定补贴，以鼓励提供养老服务的机构和老年人个人在签订服务协议前购买意外保险。具体建议为：凡是年满60周岁的老年人必须购买意外伤害保险，所需费用可以个人承担一部分，政府财政补贴一部分，经济困难者全部由地方财政负担。积极推进养老机构意外伤害保险的实施和全面覆盖。就全国范围来看，上海、宁波、武汉等数座城市已推行政府为社区居家养老场地人身意外保险公开招投标采购。以武汉为例，投保费用由武汉市区两级财政各出一半；投保对象覆盖社区60岁及以上老人；赔付金额为个人最高3万元（如仅出现骨折等伤害，医疗赔付最高为3000元）。这大大降低了因意外伤害给养老机构和老人带来的经济损失，真正做到防患于未然，值得推广借鉴。

（六）健全老龄数据管理制度

《网络安全法》的落地，为老龄数据信息的安全提供了一定的法律保障，但在事前的预防中，政府责任还有进一步强化的空间。在严格把关专业养老服务机构数据管理的同时，政府也应培养和储备更多“大数据人才”，实时、动态地对养老服务信息平台的运营大数据进行跟踪、监测、分析、评估，尽最大可能做到第一时间发现苗头性问题，把违规、违法经营行为消灭在萌芽状态，规避对老年人利益、市场秩序和应用安全等可能构成的风险。

（七）加大监管力度

相关行政部门应根据相继出台的法律文件与配套的制度、标准等，在养老服务机构开展服务人员培训工作、整合老龄数据等方面负起应有的监管职能，并给予机构专业化的指导与财政补贴，调动机构响应监管的积极性，切实保障老年人享受有质量的养老服务的权利。此外，相关行政部门还可建立线上线下结合的养老服务法律纠纷和解渠道，加大对法律风险疏导的监督管理。在线下，积极发挥居家和社区养老服务运行中心的协调作用，促成当事人达成和解；在线上，可参考消费者投诉和解监督平台，由民政部门牵头建立养老服务投诉和解监督平台。当发生养老服务争议时，老年人及其家属可以通过该平台直接向养老服务机构提出诉求。平台通过减少养老服务争议处理环节，提高养老服务争议和解率，降低老年人及其家庭的维权成本，提升养老服务品质，营造安全健康的养老服务环境。同时，平台可兼有听取、征求、分析老年人对养老服务质量的意见和建议的责任，发挥社会监督作用，实现线上线下结合的养老服务法律纠纷的全面疏导。