居家和社区养老服务中的法律风险现状及优化策略分析

居家和社区养老服务，是指在政府主导下，以家庭为基础，以城乡社区为依托，以社会保障和社会服务制度为支撑，由政府提供养老的基本公共服务，企业、社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益性互助服务，建立满足老年人社会化服务需求的一种养老服务模式。笔者以肇庆市为样本进行考察，以发现其问题所在。

（一）肇庆市居家和社区养老服务模式概述

目前，肇庆市居家和社区养老服务采用政府购买服务的模式引入专业机构，为辖区内老年人提供包括上门服务、日间照料与全托在内的全方位养老服务。为满足老年人需求，政府、专业养老服务机构以及第三方单位或个人各司其职，具体而言，包括：第一，由政府整合财政运营补贴、经费和资金，与专业养老服务机构签订购买服务的协议，二者共同组建居家和社区养老服务运行中心，负责全区居家和社区养老服务管理、指导、评估、培训等工作和区级居家和社区养老服务信息平台；第二，由专业养老服务机构与不同的第三方单位或个人签订合作协议，为老年人享受广覆盖、多元化的养老服务搭建桥梁；第三，专业养老服务机构与老年人或老年人及其家属达成养老服务协议，由机构与第三方按照协议约定的服务类型、时间及地点等为老年人提供相应的服务。为了使多元化的居家和社区养老服务能更顺利地落地，肇庆市在法律风险防范方面也采取了一些措施，值得参考与借鉴。然而，在调研中还发现，仍存在大量的法律风险缺乏相应的对策和措施予以合理防范。

（二）居家和社区养老服务中的法律风险

1.服务提供主体资质的法律风险

以肇庆市为例，区政府主要通过招投标的方式选择购买专业养老机构的养老服务，充分发挥了市场机制的作用，体现了市场自由竞争的公平性。但由于我国尚未出台对于居家和社区养老服务行业的准入门槛与服务提供方基本条件规范的相关法律法规，因此即使经过竞争与筛选，仍有可能出现不能满足养老服务需求的机构进入市场的情况。一旦不合格的机构进入市场，将会带来大量法律风险，由此损及老年人及相关主体的合法权益；而且由于相关法律法规不健全，法律责任承担主体缺位的问题也随之而来，导致受害人权益救济难以实现。另外，在“医养结合”服务蓬勃发展的背景下，“医养结合”养老服务机构的资质认证却仍存在行政法律法规规制的空白，为一些养老服务机构不法骗取国家医保资金提供了可乘之机。与此相似的还有第三方单位或个人相关专业资质取得的问题。在居家和社区养老服务中，除专业养老服务机构外，还有作为不同类型服务提供者的第三方单位或个人共同参与。随着养老服务内涵的愈加丰富，第三方提供的服务从传统、单一朝着新兴、多元发展，特别是为满足某些特殊老年人的需求，个性化定制的综合型养老服务已在部分地区推出。这可能诱发第三方在未取得相应专业资质的情况下，为老年人提供超出其经营范围以外的服务，从而引发法律风险。

2.协议中的法律风险

居家和社区养老服务运营模式中至少存在三类协议，协议的内容是各方履行责任和主张权利的依据，也是发生纠纷时进行裁断的基础。但在实地调查中我们发现，一些机构对合同拟制缺乏研究，合同条款缺乏可操作性，使得当事人可能出现重大误解、显失公平、欺诈等情形；对于服务过程中会发生的法律风险以及法律责任的分担也未作合法且明确的说明，从而在协议履行过程中留下本可避免的法律隐患。协议的当事人可能隐瞒自身真实情况或利用自身优势地位，直接或间接造成另一方当事人财产、人身损失。这在老年人与养老服务机构的协议中表现突出。例如，老年人及其家属隐瞒老年人患有精神病、某些传染病等事实，使得养老服务机构在不知情的情况下为老年人提供不适合该老年人或可能间接损害该老年人的养老服务。又如，提供“医养结合”服务的机构与老年人及其家属签订养老服务协议时，未对“医”与“养”费用进行分离并予以明确说明，使得双方当事人在服务中因费用产生争议。再如，作为协议一方主体的老年人，往往由于身体机能衰退导致判断力下降，在协议履行过程中不能很好地警惕协议内容中存在的风险。特别是随着互联网技术的普及，老年人通过线上平台与养老服务机构达成服务协议时，可能错误操作，由此带来纠纷。另外，对于一些侵害老年人合法权益的行为，由于事先未在协议中明确法律风险的预防和解决途径，养老服务机构可能利用其自身优势地位，转嫁民事赔偿责任，使得老年人在接受养老服务的过程中人身、财产权益无法得到保障，同时也可能出现养老服务机构承担过重民事赔偿责任的情况。除此之外，在调研中，我们发现第三方单位或个人与养老服务机构之间的协议也普遍存在法律风险及责任约定不明的情况，双方可能会对不法侵害发生后的民事赔偿责任相互推诿，从而导致老年人求偿受阻。

3.助餐服务中的法律风险(www.xing528.com)

根据向肇庆市接受居家和社区养老服务的老人发放《居家和社区养老服务情况调查问卷》收集到的统计结果来看，在接受调研的老人中有近一半表示社区养老服务中心应当提供送餐服务。可见，规避食品安全问题对于保障老年人权益、提高养老服务质量具有重要意义。在助餐服务中，老年人可能因第三方提供不符合食品安全标准的食品而受到损害。此时，老年人可依据《食品安全法》第一百四十八条的规定，要求养老服务机构或供餐的第三方承担民事赔偿责任与惩罚性赔偿责任。但是，目前尚未有针对老年人的生理、心理特征设计的食品安全标准出台，而面向普通食品消费者的安全标准难以周全地保护作为特殊弱势群体的老年人。

4.医疗服务中的法律风险

根据我们发放的《居家和社区养老服务情况调查问卷》统计结果，在接受调研的老人中有超过三分之一的老人表示居家和社区养老服务需要包含医疗服务。通过调研了解到，肇庆市养老服务机构与医疗机构达成协议，聘请了专业的康复医师和心理咨询师为老年人提供服务，且服务范围呈现不断扩大趋势，已由社区日间照料中心开展的血压、心率的日常检查发展到全托的基础诊疗服务。在“医养结合”的背景下，养老服务机构聘请的工作人员将同时为老年人提供医疗服务与养老服务，由此可能带来医疗事故责任分担的混乱，造成相关法律责任在不同主体间的不合理转嫁。^[1]

5.精神文化服务与家政服务中的法律风险

除助餐服务与医疗服务外，精神文化服务与家政服务也是被老人高度关注的养老服务内容。从调研来看，养老服务机构一般都会提供专门的场所供老年人进行休闲娱乐。老年人可以在活动中心参与打牌下棋、读书看报、文艺表演等精神文化活动，以丰富老年生活，但活动中潜在一些法律风险。如因养老服务机构在建筑的设计和布局上不符合建筑规范或者活动场所配套硬件设施的不完善，或者养老服务机构的服务人员在参与文化娱乐活动的过程中，实施了不当的职务行为，导致老年人在活动场所参加活动时受到了人身或财产的损害，养老服务机构对于老年人受到的损害将承担民事赔偿责任。此外，养老服务机构可能与第三方合作开展活动，如果在此期间第三方穿插虚假商业广告宣传导致老年人上当受骗，则养老服务机构将可能面临行政处罚甚至承担刑事责任。在进行家政服务的过程中，如果第三方派遣的工作人员实施了盗窃、抢夺等刑事犯罪，除了相关工作人员应当承担的刑事责任外，第三方还要承担民事赔偿责任，第三方在赔偿后可向该犯罪人员追偿^[2]；同时，家政服务人员也可能受到人身损害。在调研中了解到，确实存在个别老年人骚扰服务人员的情形，但由于举证困难，受到骚扰的服务人员往往只能选择不了了之，其合法权益无法得到妥善保障。

6.老龄数据信息保管的法律风险

老年人由于判断力、警惕性减退等原因，易成为电信诈骗案件的受害者。基于互联网的居家和社区养老服务信息平台收集并整合了老年人个人信息及数据资料（如老年人的网上储蓄数据、网上消费数据等），平台一旦遭到非法侵入，就会造成数据泄露，可能诱发老年群体性受骗事件，侵害老年人合法的财产权益，甚至人身权益。居家与社区养老服务机构作为老年人个人资料与信息的收集者与储存者，在为老年人提供服务后，理应妥善保管老年人的数据信息等资料，否则根据《电信和互联网用户个人信息保护规定》可能面临行政处罚、刑事责任与民事赔偿。另外，2018年6月1日起正式施行的《网络安全法》在第五十九条、第六十条、第六十四条对于不履行网络安全保护义务的网络运营者也设定了行政处罚。