我国养老保险法律制度优化的关键问题

经过多年的研究和探索，我国在养老保险法律制度方面，取得了一定的成绩，但是随着经济社会发展的需要，人口老龄化的需求，就业方式多样化和城市化的发展，使得我国养老保险法律己经不适应当前的国家形势，由此产生了一系列的问题。

（一）养老保险立法滞后

在养老保险制度建构方面，我国虽颁布了大量的规范性和非规范性文件，却没有一部专门调整养老保险关系的基本法律——养老保险法。根据宪法理论和我国《立法法》的规定，涉及社会保险的重要事项的立法应该由法律规定。到目前为止，涉及养老保险制度国家立法层面的法律主要有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》等，而这些法律的规定中除《社会保险法》外其他几部法律多为原则性规定。虽然《社会保险法》对我国养老保险法律制度做出了专章规定，但是仍存在着许多问题。如，该法还明确规定了社会养老保险账户实行社会统筹和个人账户结合的模式，但却并未规定如何计发统筹账户的保险金。又如，该法明确规定了养老保险将逐步实现全国统筹，但具体如何实现、何时实现却没有明确的规定。类似的这些问题在《社会保险法》中没有得到有效的规定和解决。对养老保险的规范多散见于行政法规、地方性法规及各部门的规章。养老保险基本法的缺位，导致我国社会保险制度缺乏权威性、公平性、透明性、稳定性和可操作性，难以定型；导致养老保险法律规范的效力层次偏低，体系功能弱化。正是因为《社会保险法》的关于养老保险的规定多不具有操作性，目前，整个养老保险工作所依据的大多是行政法规和规章及行政性文件等，且很大一部分为“试行”“暂行”“意见”“通知”等。这种局面表明养老保险立法的权威性和稳定性严重不足^[16]。另外，在现有的养老保险法律制度中，很多规定是在改革中出现问题而应急做出的规定，这就造成了养老保险立法与其他社会保障制度立法之间缺少了对应的衔接，整个养老保险法律体系相当不完善，且法律之间会产生冲突。养老保险法律制度对于我国社会发展的影响是不容忽视的，养老保险法作为社会保险法体系中的一个重要的组成部分本应有自己的法律体系。因此，我国迫切需要一部专门的法律对相关具体问题做出明确的规定，以更好地保障老年人的养老权益。^[17]

（二）养老保险基金统筹层次较低

虽然《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布结果显示，截至2013年底，“全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。”^[18]但现实情况是，实现了相对规范的省级统筹的仅北京、上海、天津、福建和陕西这五个省市，其他地区虽然名为省级统筹，但存在着制度实施不到位、管理办法不规范、调剂基金使用困难、调剂力度小等问题，^[19]更谈不上实现全国统筹。针对这一结果可以看出，我国基本养老保险金要实现省级以上的统筹还有一段过程，就当前情况，对于实现省级统筹的某些地区来说，其中一些地区以人群和地区为划分标准将养老保险基金分开设立，因此这些地区在具体实践中不仅仅只有一个养老保险基金。换而言之，当前大部分的省级统筹只意味着是建立了一种省级的调剂金，这种情形的存在阻碍着养老保险基金统筹的实现和养老保险关系的转移接续。养老保险的统筹层次低一直是制约着劳动力流动的关键，劳动力的不流动就使得我国一直难以形成全国性的统一的劳动力市场。尽管《国务院办公厅关于转发人力资源和社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》规定，保障参保人员跨省、自治区、直辖市流动，以及在城镇就业时的基本养老保险关系的顺畅转移接续。但由于各地业务规程不规范、信息网络不健全等原因，尤其是统筹层次一直难以提高，我国养老保险关系的转移接续仍然面临较大困难。统筹意味着某级政府具有与资金调度权相匹配的一定的政策制定权，统筹层次越低，政策架构的统一性越易遭受破坏。^[20]当前，我国的社会保险缴费水平各地区标准不一，且给付待遇各个地区之间也大不相同，这也就造成各统筹范围内收缴的社会保险资金以及结余的金额也大不相同。因此，结余多的地区并不情愿被其他地区所统筹，养老保险待遇高的地区的劳动者也不乐意因实现全国统筹而拉低了自身原有的较高的福利待遇。目前，欧盟各国都在寻求社会保险的统一，而作为一个整体的国家，社会保险走向全国统一是一个必然的趋势。^[21]低层次统筹极大地限制了社会保险的社会共济作用，社会保险中尤为重要的养老保险要发挥其更大的抗风险能力，就应当提高其统筹层次。

（三）养老保险制度筹资模式争议大(www.xing528.com)

对于养老保险法律来说，它的核心主要是对养老保险费的征集、养老保险基金的管理和养老金的支付这三个方面进行规范。^[22]在国际上，关于三个方面的研究主要集中在了养老保险基金的筹资模式上，一般有三种理论对这一流程规律进行描述：现收现付制（Pay As You Go）、完全积累制（Fully Funded）和部分积累制（Partially Funded）理论。现阶段，我国养老保险制度采取的是“社会统筹与个人账户相结合的模式”，该模式为我国首创。我国虽然采取的是统账结合的基本养老保险制度，但是我国养老金的个人账户长期基本处在“空转状态”，因此，我国实际实施的依旧是现收现付的养老保险制度，即同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金。当前，这一制度仅仅是在我国适龄劳动力人口还比较多的基础上实现的低水平的养老保障，但是随着人口老龄化速度加快，现收现付制必将面临越来越大的压力。虽然我国《社会保险法》第十四条规定：“个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。”^[23]在具体实践中，个人账户这部分存在前面所述的问题，这就对我国现阶段运行的养老保险制度模式产生了争议，争议的主要意见有两种：首先，有一种观点是选择现收现付制。^[24]持这种观点的学者认为，一个国家经济发展的趋势必然呈现为波浪式，因此养老基金的经营必然会有风险，并且为了回避基金管理过程中可能会出现的被管理公司不当窃取等风险，所以选择了现收现付制度。还有一些持此观点的学者有着不同理由，他们认为德国在经历一战、二战后经济却没有受到非常大的打击，正是因为其社会保险制度从1957年开始就采取现收现付制，所以认为现收现付制具有抗风险的特性，从而选择现收现付制。其次，另一种观点是我国应该做实养老保险个人账户。^[25]所谓“做实”，强调的是统筹账户和个人账户的分离，进一步延伸就是把我国现今的基本养老保险制度分解处理。^[26]其理由为，由于目前我国的养老保险个人账户这部分出现了大量的空账，如果不能及时抓紧落实，必将会导致参保人将来的养老金难以领取的问题。因此，我国应当做实个人账户的养老保险制度，并对做实的养老保险个人账户进行多元组合的投资运营，且对当前仅允许存银行、买国债的投资方式予以合理的改变。^[27]再次，另有观点支持统账结合模式。其认为个人账户与社会统筹账户相结合的部分积累型的基本养老保险是我国社会保险立法的基本政策，不易改变，应当坚持该模式。因此，对我国当前法律规定的养老保险统筹结合的模式，在学术界有着不小的争议，而养老保险模式的选择正是养老保障制度的核心问题，如何选择适合我国国情的养老保险模式是一个不容忽视的问题。

（四）养老保险基金的监督管理不完善

当前，我国养老保险基金监管存在监管主体分散、监管体制不合理等问题。《社会保险法》第十章专章对社会保险监督进行规定，确立了以行政监管为主，财政监督、审计监督、内部监督以及社会监督相结合的社会保险基金监管模式，即监管主体为各级人民代表大会常务委员会、人力资源和社会保障部的社会保险基金监督司、财政部、审计署、司法部门、社会保险经办机构、社会保险监督委员会和工会共同组成。我国社会保险基金监管属于分散型的监管体制，虽然监管的专业性有所提高，但分散监管可能造成监管部门为自身利益放弃部门间的配合和共享。该法第七十六条规定：“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。”^[28]因为各级人民代表大会仅听取和审议本级政府的专项工作报告，所以实践中各级政府部门实质是自己监管自己。同时其制定各自的规章政策，导致各地区的政策不一，不能相互协调，甚至相互冲突。此外，分散监管体制会造成机构的重复设置，在无形之中增加了监管成本。各级人力资源和社会保障部门承担主要的社会保险基金监管工作，各级社会保险经办机构接受社会保险行政部门的授权和委托。社会保险经办机构是人力资源和社会保障部门的全额拨款事业单位，财政权和人事权都在同级政府的控制下，因此在实际工作中很容易造成“权力寻租”现象。^[29]所以，尽管《社会保险法》第六十四条第二款规定“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用”^[30]，但是在现实中不断发生社会保险基金被地方政府挪用和贪污的案件。

（五）养老保险争议处理机制不完善

《社会保险法》第八十三条规定：“用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”“用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”“个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。”^[31]该条款规定了个人的诉讼权利，且将我国社会保险纠纷分为两类：社会保险行政纠纷和社会保险劳动纠纷。社会保险行政纠纷是指社会保险行政部门、经办机构等行政机关在依照法律、法规办理社会保险事务过程中，与公民、法人或者其他组织之间发生的争议，如社会保险费的征收、缴费、基金管理、待遇发放以及退休、失业人员的服务管理等，这是一种公法意义上的行政关系，适用行政纠纷处理制度。在处理过程中，遵循的法律条例有《行政复议法》《社会保险费征缴暂行条例》以及《社会保险行政争议处理办法》等。《社会保险行政争议处理办法》中仅规定了通过行政争议处理这样一种保险争议的处理方式，并没有仲裁或者司法等方面的处理方式，其主要还是依据《社会保险法》第八十三条的规定，具体处理方式为：行政复议和行政诉讼。人民法院在审理社会保险行政纠纷案件时，依据《行政诉讼法》在行政审判庭开庭审理。社会保险劳动纠纷是指劳动者与用人单位之间基于劳动关系产生的社会保险权利与义务的纠纷。适用的法律是2007年《劳动争议调解仲裁法》、2008年1月施行的《劳动合同法》以及同年9月颁布的《劳动合同法实施条例》等。具体处理方式有劳动争议调解、仲裁和诉讼。人民法院在受理社会保险劳动争议的纠纷时，则按照《民事诉讼法》的规定在民事审判庭审理。相比较而言，在我国，处于弱势地位的劳动者与用人单位之间的社会保险劳动纠纷诉讼的数量要超过社会保险行政纠纷的诉讼。^[32]社会保险纠纷是一类极其复杂的纠纷，例如，关于请求补缴社会保险费的解决途径：首先，用人单位与劳动者之间补缴社会保险费的争议在性质上不属于劳动争议，不应当通过劳动仲裁、劳动诉讼加以解决。如果将其定性为劳动争议，那么劳动者在仲裁和诉讼时就有任意处置自己社会保险权益的权利，则其可以通过与用人单位协议支付社会保险补偿费等方式解决纠纷。实践中，许多劳动仲裁委员会允许采用“协商一致、现金补偿”的方式解决此类争议，这在本质上损害了整体性的社会保险制度。社会保险权利具有社会法性质，具有权义复合性，其不允许劳动者个体放弃、让与或变相行使权利。^[33]这点与大量通过调解方式解决的劳动争议形成鲜明对比。其次，现行司法实践在否认该类争议属于劳动争议后，并没有创设符合社会保险争议特点的司法救济途径来保障劳动者的社会保险权益，而往往以“司法权不干扰行政权”^[34]为由，将此类争议推脱给社会保险经办机构或者其他劳动行政部门予以查处。这在否定了劳动者社会保险争议诉权的同时，客观上也加大了劳动者维权的难度。在实践中，养老保险争议往往由劳动者首先提起，因而司法救济制度的建构更为重要。由于养老保险争议处理机制不健全，没有与社会保险的特点以及养老保险自身所蕴含的特性相契合，所以在处理这部分案件中，法院审判过程会出现问题。