我国养老保险法律制度的调整改革和规范发展阶段

从1986年起，我国养老保险法律制度进入了调整和规范阶段，并一直持续至今。我国养老保险制度改革的出发点是让其能够与社会主义市场经济环境相适应。这一阶段又大体可以分为养老法律制度的调整和改革阶段以及养老保险法律制度规范发展阶段。

（一）我国养老保险法律制度的调整和改革阶段

1986～2000年，养老保险法律制度的改革目标为新的养老保险制度代替原有单位养老保险制度，并确立我国养老保险的统账结合模式。从1991年开始，我国养老保险法律制度改革可以大致划分为三个阶段，这三个阶段对我国的养老保险法律体制的改革工作具有决定性的影响，其分别是：第一个阶段以1991年6月26日国务院出台的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》为标志，开启了中国养老保险法律体制的改革之路，多层次的养老保险体制开始建立，同时确立了基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的方式。第二个阶段以1995年国务院出台的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》为标志。其中关于改革原则和社会统筹兼顾与个人账户相统一的养老保险模式为该通知的重点，并构建了具有一体化的企业职工养老保险制度。第三个阶段以1997年7月16日国务院出台的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为标志。此决定进一步明确规范了企业缴纳养老保险费率和个人账户规模等，逐渐实现全国统一的养老保险体制，最大限度地缩小各个地区的养老保险制度的差异。这一时期，农村养老保险法律制度建设取得了较大进展。1992年1月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称“老农保”），其基本原则和方法、保险模式的选择都十分突出地强调了符合农村实际、适应性和可操作性强的思想。根据《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》确定的原则，在总结实践经验的基础上，民政部在1992年至1994年期间又先后制定下发了《县级农村养老保险基金管理工作规程（试行）》《农村社会养老保险编号办法》《缴费阶段的标准单证和操作流程》《农村养老保险会计制度》《农村社会养老保险养老金计发办法》及《加强农村社会养老保险基金管理的通知》《关于保持社会保险管理体制稳定的通知》。“老农保”实行个人账户基金积累制，以农民投保为主，集体补贴为辅，且养老金的增值方式只有银行本金利息，国家以及地方政府不对基础养老金进行任何形式的补贴。1998年3月，劳动和社会保障机构正式成立，象征着我国的社会保险管理体制实现行政统一化管理。1999年1月22日，国务院发布《社会保险费征缴暂行条例》，首次就养老保险的覆盖范围和征收部门在该行政法规中做出了明确规定。2000年12月25日，国务院印发《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，确定选择辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点；其他省、自治区、直辖市自行决定是否进行试点，如决定试点，可确定一个具备条件的市进行试点。

（二）我国养老保险法律制度的规范发展阶段(www.xing528.com)

从2001年至今为我国的养老保险法律制度的规范发展阶段。这一阶段的基本目标是构建与市场经济体制相吻合的多层次的养老保险制度。《劳动和社会保障部关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》于2001年12月22日发布，重点对解除或终止劳动关系的职工、农民合同制工的养老保险关系做了明确规定，并对灵活就业人员执行省级政府规定。2001年12月13日，财政部与劳动和社会保障部联合公布《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，其目的是为了规范全国各地的社会保障基金投资运行行为。2006年3月14日，全国社会保障基金理事会发布《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，就中国的社会保障基金的境外投资方式进行规范，这两个规定也成为当时全国社会保障基金投资运营的主要依据。2004年1月6日，劳动和社会保障机构联合出台了《企业年金试行办法》，旨在规范企业为个人进行的补充型养老保险福利。2011年2月12日，人力资源和社会保障部公布《企业年金基金管理办法》，其在原《企业年金试行办法》实施五年间企业年金运行中存在问题及市场需求充分总结与分析的基础上，针对性地进行细化与完善，对管理机构的选择、企业年金的投资、收益费用、计划管理、信息披露、监督管理等方面进行了不小的改革，比《试行办法》更加完善和切合实际。2005年12月3日，国务院发布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，针对企业职工基本养老保险制度做了一系列改革和完善。如扩大基本养老保险覆盖范围，逐步做实个人账户，加强基本养老保险基金征缴与监管，改革基本养老金计发办法，建立基本养老金正常调整机制，加快提高统筹层次，发展企业年金等。2008年3月18日，《劳动和社会保障部、民政部关于社会组织专职工作人员参加养老保险有关问题的通知》规定社会团体、基金会、民办非企业单位、境外非政府组织驻华代表机构及其签订聘用合同或劳动合同的专职人员等社会组织的专职人员强制参加基本养老保险，扩大了养老保险的覆盖面。2008年，原劳动与社会保障部与人力资源部合并为人力资源和社会保障部。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，并且规定2009年起全国开展新型农村社会养老保险试点工作。2009年12月28日《国务院办公厅关于转发人力资源和社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》规定，保障参保人员跨省、自治区、直辖市流动并保证养老保险关系转移接续顺畅，同时明确此手段适用参与城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会召开的第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，该法确定了养老保险制度的覆盖范围，即覆盖城乡全体居民，并明确了逐步实现养老保险基金全国统筹的目标。2014年2月11日，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，其中规定坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式，巩固和拓宽个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道，完善基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策，强化长缴多得、多缴多得等制度的激励机制，建立基础养老金正常调整机制。并提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城镇居民养老保险制度（以下简称“城居保”）合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。2014年2月24日，人力资源与社会保障部、财政部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，第一次明确规定了在参保人达到法定退休年龄的前提下，城乡居民养老保险和城镇职工养老保险之间可以转移衔接。2014年2月26日，国务院通过《事业单位人事管理条例》，该条例第三十五条规定：“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。”该条例的出台也标志着事业单位和企业养老保险制度的“并轨”终于实现。2014年5月16日发布的《人力资源社会保障部办公厅关于进一步做好企业年金方案备案工作的意见》中包含了统一企业年金方案范本、规范企业年金方案备案材料、明确企业年金方案备案地、把握企业年金方案审核要点、规范出具基本养老保险缴费证明、加大企业年金方案备案工作指导力度、建立健全企业年金方案备案工作廉政风险防控机制七个部分。2014年11月26日，国务院法制办公室发布《关于〈全国社会保障基金条例（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，首次对已经运行了14年的全国社会保障基金做了全方位的规范。2014年12月23日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》。报告指出，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。改革思路为“一个统一”和“五个同步”。一个统一，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。五个同步，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。^[6]

综上所述，中国养老保险立法不断完善、历程曲折，虽有不足，但其成就也不可忽视。基本养老保险、企业补充保险、个人储蓄养老保险的多层次养老保险体系框架初步形成，并形成企业、职工共同缴费，国家财政补贴的筹资方式，构建了社会统筹与个人账户相结合的模式。