我国城镇土地使用权出让方式的优化

出让方式是指国有土地的代表通过一定形式或程序将国有土地使用权出让给一定的使用者。因此，出让方式不涉及出让土地的实质内容，而只表明以什么形式取得土地使用权。

按照2007年8月30日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议新修改的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”一块具体土地，到底采取上述三种方式中的哪一种方式出让使用权，由土地使用者或其代表根据所出让土地具体情况和土地用途确定。该条规定对此也有相应说明：商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。

1）拍卖

（1）拍卖的含义

拍卖又称竞投，有些地方也叫“拍让”。它是指土地所有者代表在指定的时间、地点，组织符合条件的土地使用权有意受让人到场，就所出让使用权的土地公开叫价竞投，按“价高者得”的原则确定土地使用权受让人的一种出让方式。

（2）拍卖程序

土地使用权公开拍卖的一般程序是：

①发布公告，由土地所有权代表发出土地使用权拍卖公告；

②应征；

③公开拍卖；

④签订合同；

⑤领取土地使用证书。

例如，深圳市于1987年12月1日率先试点，第一次以公开拍卖方式出让一块8 588平方米的住宅用地，土地使用期50年。公开拍卖前三天，正式领取牌子准备参加竞标的企业有44家，其中外商9家。拍卖时，主持人宣布拍卖，开口价为200万元人民币，经过激烈竞争，最后深圳房地产公司叫价525万元，取得该土地的使用权。如图4－1为深圳经济特区公开拍卖出让土地使用权的程序。

图4－1　深圳经济特区公开拍卖出让土地使用权程序图

2）招标

（1）招标的含义

招标是指在指定的期限内，由符合条件的单位或者个人以书面投标形式竞投某地段土地使用权，选择出让人和收取出让金的土地使用权的出让方式。招标出让土地使用权，引入市场机制，体现了商品的等价交换原则。但获得土地使用权的，并不一定是出价最高者。

（2）招标程序

土地招标一般按以下程序进行：

①编制招标文件。

②确定参与投标的资格范围。

③发出招标公告。

④招标企业购买招标文件。

⑤招标小组解答投标者提出的问题。

⑥投标密封投入标箱，并按规定缴纳保证金。

⑦公开开标、验标。不符合规定的标书当众宣布无效；对符合规定的标书进行评标和决标。开标、评标和决标工作由评标委员会主持。评标委员会只对有效标书进行评审，决定中标者。

⑧向中标者发出中标通知书；对没有中标者，也应书面通知。

⑨中标者接到中标通知书后，在规定时间内与政府签订合同。

⑩中标者按规定办理有关手续，领取土地使用证书。

例如，深圳市于1987年11月25日第一次以招标形式出让面积为46 355平方米的地块，用途为商品住宅，土地使用期限50年。当时共有9家企业参与投标，其中出标价最高为1 891.28万元，即每平方米地价为408元；最低是1 500万元，即每平方米地价为324元；市政府内定标底为1 539万元，即每平方米地价332元。最后根据评标结果，深圳深华工程开发公司得最高分94分，以标价1 705.88万元，即每平方米地价368元中标，并当即发出中标通知书。中标通知书要求中标者持中标通知书在15天内到市政府签约，签约后30天内一次性付讫地价款。对未中标者按规定退还保证金。如图4－2为深圳经济特区招标出让土地使用权程序。

3）协议

（1）协议的含义

协议有时又称为私下协议。协议出让土地使用权的受让方直接向国有土地所有者代表机关提出有偿使用土地的要求，国有土地所有者代表机关通过与受让者进行协商，并就有关出让的土地价格、用途、期限、价金的支付、违约责任等内容进行商讨，最终达成土地使用权出让协议的过程。

2010年12月24日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第五次会议第四次修正的《深圳经济特区土地使用权出让条例》，第三十九条规定了以协议方式出让土地使用权的范围：(https://www.xing528.com)

①高新技术项目用地；

②市、区政府建设的微利商品房用地；

③市、区政府建设的福利商品房用地；

④市、区财政全额投资的机关、文化、教育、卫生、体育、科研和市政设施等公益性、非营利性用地。

以上所列项目以外的用地一般应当以招标、拍卖方式出让土地使用权。下列项目用地，经市政府批准，也可以采取协议出让方式出让土地使用权，但必须按公告的市场价格出让：

①属特区急需或特别鼓励发展的项目用地；

②成片开发区用地；

③市政府以土地入股合作的项目用地；

④旧城改造用地。

图4－2　深圳经济特区招标出让土地使用权程序图

《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”

（2）协议的程序

①申请阶段；

②审查阶段；

③协商阶段；

④签约阶段。

在各种出让方式中，协议出让使受让方在出让过程中对合同主要条款有比较大的发言权，特别对出让金有直接讨价还价的余地。例如，1987年9月9日，深圳市政府第一次采取协议方式将一块编号为B211－1，面积5 321平方米的土地，有偿出让给中国航空进出口公司深圳工业贸易中心建造职工宿舍。该土地的地价，政府按一般地价计算方法每平方米为400元，而贸易中心的期望地价则是100元。经双方多次协商，最后于同年9月达成了每平方米200元的协议，总价为106万元成交，价款一次付清。如图4－3为深圳经济特区协议出让土地使用权的程序。

图4－3　深圳经济特区协议出让土地使用权程序图

4）挂牌交易

（1）挂牌交易的意义

1988年4月，全国人民代表大会正式修改了宪法有关条款，规定了土地使用权可以依照法律的规定转让，《土地管理法》也随之作了相应修改，从而为我国土地使用制度的改革提供了法律保证。

这些年来，全国土地批租领域中的腐败行为时有发生，相关制度不健全，程序不规范和缺少必要的监督成了隐形地产市场滋生的温床，一些利欲熏心的干部乘机贪污受贿。据有关统计，土地批租方面发案率高，成了贪污腐败的重灾区。2000年1月6日，国土资源部发布了《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》，明确指出，建立土地有形市场是通过设立固定场所，健全交易规则，提供相关服务，形成土地使用权公开、公平、公正交易的市场环境。

2001年3月6日深圳市政府以第100号令正式颁布实施《深圳市土地交易市场管理规定》，这是我国第一部关于土地交易的地方性规章。为了防止腐败孳生，为了形成公开、公平、公正的交易市场环境，明确规定土地交易采取三种方式：招标、拍卖和挂牌交易。

（2）挂牌交易的做法

首先，由政府在土地交易机构进行公告。对土地面积、用途、最低交易价格在交易机构公开，并规定一定时间内，欢迎符合条件的购买者来登记。

其次，由购买者根据公开的交易底价进行认价和公示。

再次，如果超过两家以上购买者，都可以在规定时间内提出自己的交易价格，自由地变换自己的交易价格，继续公示。

最后，在规定时间结束后，凡购买者中谁的交易价格最高谁获得土地使用权。

（3）挂牌交易的特点

①土地最低交易价透明。挂牌交易首先公示土地使用权最低交易价，不像招标、拍卖不透明底价，而是通过双方协商，达成一致意见而决定的土地使用权交易价格。

②容许思考，竞争平和。在招标、拍卖的活动中，竞争异常激烈，拍卖举牌随着主持人的声音，在几秒钟内做好快速决策，否则就可能失去机会；而招投标竞争不知底价，竞争者之间的报价往往相差很大。南京有块土地招标，竞争者的报价之差达到一千万。而挂牌交易过程相对平和，不需要在几秒钟之内做出决定，可以仔细测算，认真思考，提出交易价格。

③稳定地价起到一定作用。当今商品房开发中，土地资源的成本是一项重要的成本开支。由于一些房地产开发商急于拿到土地，往往会出现哄抬地价的局面，这样会影响整个城市的房地产开发、城市化建设。政府采取挂牌交易形式，就能起到稳定地价的作用，对土地有效出让也起到了保证作用。