案例分析：柳芳苑公寓居民起诉北京市规划委员会

［章前案例分析］

西坝河西里3号楼是一栋16层高塔楼，在其西北侧便是柳芳苑公寓1号楼，它的设计高度为84.25米，地上26层；在居民楼的西侧是设计为13层的柳芳苑公寓2号楼。据丈量，两栋楼和居民楼的间距分别是22米、21米。居民查阅了北京市规划委员会颁发的《城市建设规划管理法规文件汇编》，其中规定，三环路以内再建建筑的高度不得超过18层。居民对《北京市生活居住建筑暂行规定》中有关两楼的间距规定是这样理解的，5层左右的多层建筑间距不小于18米。而对于塔楼则单有一章规定，间距应远远大于18米。居民认为，柳芳苑公寓1号、2号楼，违反了北京市关于建筑高度及严格控制高层住宅建设和生活居住建筑的有关规定，北京市规划委员会颁发的规划许可证侵犯了居民的合法权益。于是，92户居民组成原告团，联名上告北京市规划委员会，请求法院判令被告撤销《建设工程规划许可证》，并要求施工方在本案审理期间暂停施工，否则后果由其自负。

北京市规划委员会就此案表态：此项目的许可证符合北京市总体规划要求，亦符合《北京市生活建筑间距暂行规定》。关于楼层，则是经首都规划委员会批准的，程序合法。鉴于国展家园公寓楼与居民的塔楼为东西侧排列，两建筑的间距已超过18米，符合《北京市生活建筑间距暂行规定》的要求。

法院认为，在《北京市区建筑高度控制方案》及《北京市人民政府关于严格控制高层楼层住宅建设的规定》中，虽然对3号楼居住地区的建筑高度及楼层层数作出了规定，但是上述两个规定均有专款说明，即：由于城市规划的需要，个别建筑物的高度、层数超过所在分区的控制高度、层数时，应报首都规划建设委员会批准，而北京市规划委员会批准的国展家园的建筑高度、层数，是经首都规划委员会批准的，并未违反北京市的有关规定。法院同时认定，柳芳苑公寓与3号楼之间的距离符合规定，故判决：维持该项目的《建设工程规划许可证》，驳回原告的诉讼请求。

3号楼的居民不服此判决，他们坚称，北京市规划委员会提供的证据无法证明此规划许可证是合法的，如：首都规划委员会出示的证明是其办公室开出的，办公室无行文资格，他们要把上诉进行到底。

据介绍，一段时间以来，北京市西城法院受理的状告北京市规划委的案子不下200起。但是，耐人寻味的是，所有这类案件最后都以居民败诉而告终。清华大学建筑与城市研究所一位不愿透露姓名的专家说，这类案件的增多，反映出人们对城市规划意识及维权意识有所增强，如果全民都参与监督规划法的实施，相信引起纠纷的建筑会越来越少。

案例来源：《生活时报》2001年5月22日

［案例1］　南京紫金山顶建“怪物”，两教师状告市规划局

2001年，南京市中山陵园管理局于中山陵风景管理区内紫金山最高峰头陀岭兴建了“南京紫金山观景台”，此事经媒体披露后，引起南京社会各界的强烈关注。据了解，早在70多年前修建紫金山天文台时，就因为考虑到建在头陀岭会破坏紫金山的整体风貌，才将天文台建在了现在的位置上。周恩来总理生前曾百般叮嘱“中山陵不仅仅是你们南京人的”，也显示了国家领导人对紫金山环境保护的关注。

施先生、顾先生既是东南大学法律系的两位老师，也是有多年从业经验的律师。据两位老师称，他们几乎每天都要去紫金山，紫金山甚至成为他们生活中不可或缺的内容。可是突然有一天他们发现紫金山竟然多了一个这样的“怪物”，他们在感情上和责任感上都难以忍受。回去翻阅了相关法规后，他们决定将批准这一项目的南京市规划局告上法庭。两位老师表示，希望通过这次诉讼能引起人们对公共利益的维护，也希望推进对环境保护及人文方面的依法行政的监督。

2001年10月17日下午，东南大学两名教师向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求南京市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可。

诉称：第三人南京市中山陵园管理局于中山陵风景管理区内紫金山最高峰头陀岭兴建“南京紫金山观景台”。该建筑整个结构为“框筒七层、地下二层”，建筑面积为2000平方米。该七层钢筋水泥建筑兀立于连绵起伏、绿意盎然的紫金山脉最高处，极大地破坏了南京市民引以为荣并享誉海内外的紫金山自然景观，同时也极大地影响了凭票入园游客的游兴。根据《南京市中山陵园风景区管理条例》第七条有关“保持自然景观和人文景观的原有风貌，维护风景区的生态平衡，各项建设设施应当与风景区环境相协调”规划原则，原告认为，被告作为南京市规划许可行政职能部门，对第三人实施该项建设的规划许可中未依法行政。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼”的规定，以及《中华人民共和国环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，企业事业单位和其他经营生产者，应当防止减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任”的规定，原告通过购买、使用中山陵园风景区优惠年票行为，与被告对第三人建造紫金山观景台的规划许可具体行政行为形成了法律上的利害关系，因此，原告依法有权就被告该规划许可行为向贵院提起行政诉讼，诉请判令撤销被告对第三人作出的“南京紫金山观景台”规划许可，判令被告承担诉讼费用。

17日下午，对待媒体的采访，中山陵园管理局有关部门负责人就“观景台”问题较为细致地向记者介绍了情况：这座建筑名为“观景台”，实则是“气象观测台”。因其建设的出发点是江苏省气象局为更准确地预测南京地区的气象而要建一个高水平的气象观测站，为确保观测预报效果，才选在了最高峰。在设计上当时进行了国际性招标，共有韩国及中国的几家单位参与竞标，最终由华南理工大学设计院中标。当记者问，当初在选址于头陀岭上时有没有考虑到会破坏紫金山的自然风貌时，这位负责人回答说，当时主要是考虑到气象观测效果，对这一点就没作太多的考虑，也没想到市民们会有这么大的意见。最后，该负责人表示，由于诸多因素，“观景台”已经停工。

社会各界对此案极为关注，南京大学一位从事风景和城市规划研究的教授指出，现在不是观景台好看不好看的问题，而是依照相关法律法规是否合法的问题。目前相关法律法规有《国家风景名胜区建设管理条例》《南京市中山陵园风景区管理条例》和《南京市总体规划》，三部法规的精神一致表明这一地方不能再建任何其他建筑，特别是不能改变山的轮廓线，而观景台所在的山顶又恰恰是轮廓线的交点。该教授还表示，对紫金山头陀岭观景台的批准，南京市规划局未能依法行政。现在各方面都在要求城市化，但风景区一定要风景化，坚决反对城市化，千万不要把这一自然性很强的地方搞成新街口、夫子庙。南京建筑工程学院的一位从事建筑研究的老师也对观景台进行质疑。这位老师说，从建筑学角度讲在山顶上建房子也不合理，从古到今建筑都是依山傍水，才有整体感，才能与自然山水融为一体，现在在钟山风景区顶峰建此建筑，毋庸置疑将打破这一地区风景的和谐、统一。

据南京2001年10月29日媒体报道，南京市有关部门作出决定，对最近在南京紫金山最高峰头陀岭上冒出的所谓“观景台”进行拆除。至此，这桩令南京众多百姓关注的行政诉讼案终于有了一个结果。

［案例2］　哭泣的名城——十年破坏历史文化名城事件备忘(www.xing528.com)

1992年，宁夏商业快讯社在银川市的区级文物保护单位鼓楼西侧建起了大型彩色电子广告屏。而1991年国务院刚刚批准《银川市历史文化名城保护规划》，直到1997年这座违法建筑才被依法全部拆除！

1993年，四川省宜宾市为建设四川省轮船客运站大楼等工程，拆除一段百余米长的元明时期的古城墙。此前，在公布为国家级历史文化名城之后，城墙巷的一段完好的元明古城墙也因建住宅而被拆毁。

1993年，青海省机械厅擅自在西宁市市级文物保护单位——明代城墙处多次施工，挖毁城墙65米，破坏墙体1万立方米。

1993年，全国历史文化名城遵义市在旧城改造过程中，将全国重点文物保护单位、遵义会址前的大面积历史街区建筑拆除殆尽。

1995年，成都市建筑机械化公司连续三天通夜施工，将长达100米的明蜀王府皇城城墙及城门遗存以及大型冶铸遗存，总面积约4 000平方米，全部挖毁铲除。

1997年，宣化市蔬菜公司为新建蔬菜交易大厅，拆毁了宣化古城200多米的古城墙，占用了城墙基址3 000多平方米。宣化古城城墙在明代是北方军事重镇，为河北省重点文物保护单位、省级历史文化名城，城池规模比现在的西安城还要大。

1997年，安徽桐城市荣军康复医院将市级文物保护单位“相府账房楼”拆除。

1998年，无锡市文物遗迹控制保护单位“许氏既翕堂”被无锡市检察院拆除改建办公大楼。

1998年，无锡市市级文物保护单位“秦氏章庆堂、景福楼”，被无锡市中级人民法院拆除兴建高层办公大楼。

1999年11月，襄樊市为了“名城形象工程”——汉江大道的建设和房地产开发，将樊城古城墙58米强行拆毁，这是樊城仅存的宋明时期古城墙。

2000年，无锡市级文物保护单位“秦氏对照厅”因无锡市公安局要在附近兴建大型地下车库，将面临被异地“保护”的命运。

2000年，福州市仅存的历史街区——朱紫坊和“三坊七巷”街区格局，前者被规划拆除，后者被开膛破肚改造为商业街。同年5月，在房地产开发商授意下，福州市市级文物保护单位——三通桥，被正在进行中亭街改造工程的施工队炸毁。

2000年，本来不在平安大道拆迁范围内的北京美术馆后街22号四合院，房地产商借口此院非“文物保护单位”，没有保护价值，企图强行拆除。年初小院主人赵景心将东城区文物局和东城区房管局告上法庭，4月份一审，9月份二审均败诉。

1997—2000年，舟山市政府以“旧城改造”为名，大面积破坏定海古城的传统历史街区和古居老宅，晚清典型建筑傅家大院、丁家楼、孙家店铺、胡家店铺、蓝府东厢房、忻家大院相继被毁。这种对历史文化名城的破坏已达到登峰造极的程度。虽然1999年浙江省已制定颁布了《浙江省历史文化名城保护条例》，从1999年8月开始，定海民众依法状告市政府，但是一审败诉，二审仍然败诉……

案例来源：2004年10月11日《中国文物报》，作者：何洪、孙秀丽