城乡规划实施一书两证制度的优化

城乡规划实施的“一书两证”是指选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。对在规划区内的建设项目实施“一书两证”制度，有利于保证各类建设活动符合城乡规划，是城乡规划实施的重要内容。

1）选址意见书制度

（1）选址意见书的概念

选址意见书是指建设工程（主要指新建大、中型工业与民用项目）在立项过程中，上报可行性研究报告必须有由城市规划行政主管部门提出的关于建设项目选在哪个城市或者选在哪个方位的意见等具有法律效力的文件。

《城乡规划法》第三十六条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。除《城乡规划法》规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”

（2）选址意见书的内容

为了选址工作能更好地进行，根据原《城市规划法》有关规定，1991年8月23日建设部、国家计委又联合发布了《建设项目选址规划管理办法》，该办法对建设项目选址意见书的内容及审批权限作了详细规定。建设项目选址意见书的内容包括三个方面：

①建设项目的基本情况，主要是指建设项目的名称、性质，用地与建设规模，供水与能源的需求量、采取的运输方式与运输量，以及废水、废气、废渣的排放方式和排放量。

②建设项目规划选址的依据，主要有：经批准的项目建议书；建设项目与城市规划布局是否协调；建设项目与城市交通、通信、能源、市政、防灾规划是否衔接与协调；建设项目配套的生活设施与城市生活居住及供应设施规划是否衔接与协调；建设项目对于城市环境可能造成的污染影响；以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划是否协调。

③建设项目选址、用地范围和具体规划要求

建设项目选址意见书的审批实行分级规划管理：县级计划主管部门审批的项目，由县人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；地级、县级市人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由该市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；直辖市、计划单列市人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由直辖市、计划单列市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；省、自治区人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；中央各部门、公司审批的小型和限额以下的建设项目，由项目所在县、市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；国家审批的大中型和限额以上的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书，并报国务院城市规划行政主管部门备案。

（3）选址意见书制度的意义

国家对建设项目，特别是大、中型建设项目的建设管理，主要通过计划管理与规划管理来实现。选址意见书制度将计划管理与规划管理有机地结合起来，有利于保证各项工程的建设有计划地按照规划进行，以取得良好的经济效益、社会效益和环境效益。

2）建设用地规划许可证制度

（1）建设用地规划许可证的概念

建设用地规划许可证是建设单位在向土地管理行政主管部门申请征用、划拨土地前，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围是否符合城乡规划的法定凭证。核发建设用地规划许可证的目的在于确保土地利用符合城乡规划，维护建设单位按照规划使用土地的合法权益，为土地管理部门在城市规划区内行使权属管理职能提供必要的法律依据。

（2）划拨土地使用权的建设用地规划许可

《城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”

城乡规划行政主管部门受理建设项目的选址申请后，便进入了建设用地审批阶段。建设用地的审批程序一般分为以下六个步骤：

①现场踏勘。城乡规划行政主管部门受理了建设单位建设用地申请后，应当与建设单位会同有关部门到选址地点进行现场调查和踏勘。这是一项直观的、感性的审查工作，可以及时发现问题，提出问题，避免纸上谈兵可能带来的弊病。

②征求意见。在城乡规划区安排建设项目，占用城市土地，涉及许多部门。为了使建设项目的安排更趋于合理，城乡规划行政主管部门应当在审批建设用地前，征求环境保护、消防安全、文物保护、土地管理等部门的意见。

③提供设计条件。城乡规划行政主管部门初审通过后，可向建设单位提供建设用地地址与范围的红线图，在红线图上应当标明现状和规划道路，并提出用地规划设计条件和要求。建设单位可以依据城乡规划主管部门下达的红线图委托方案设计，同时委托征地部门与被征地单位预联系。

④审查总平面图。主要审查用地性质、规模和布局方式、运输方式等是否符合城市规划的要求，建筑与工程设施是否符合合理用地、节约用地的原则。

⑤核定用地面积。主要根据城市规划设计用地定额指标和该地块具体情况，核审用地面积，防止浪费土地。

⑥核发建设用地规划许可证。城乡规划行政主管部门按照建设用地审批程序批准后，核发建设用地规划许可证。(www.xing528.com)

（3）出让土地使用权的建设用地规划许可

在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。

3）建设工程规划许可证制度

（1）建设工程规划许可证的概念

建设工程规划许可证是有关建设工程是否符合城乡规划的法律凭证。建设工程许可证的作用主要表现在以下三个方面：

①确认有关建设活动的合法地位，保证建设单位和个人的合法权益；

②作为建设活动进行过程中接受监督检查时的法定依据；

③作为规划主管部门有关城市建设活动的重要历史资料和城市建设档案的重要内容。

《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”同时，《城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”

（2）建设工程规划审批程序

建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，应当向土地管理部门办理土地划拨或者出让手续，领取土地使用权证等有关批准文件；然后，向规划主管部门提出建设申请。

规划主管部门受理建设申请后，便进入了建设工程规划审批阶段。建设工程规划审批程序分为以下四个步骤：

①建设申请。建设单位应当持批准的计划投资文件、上级主管部门批准建设的批件和建设用地规划许可证，向规划主管部门申请建设。规划行政主管部门对建设申请进行审查，确定建设工程的性质、规模等是否符合城乡规划的布局和发展要求；对于建设工程涉及相关行政主管部门的，则应根据实际情况和需要，征求有关主管部门的意见，进行综合协调。

②确定规划设计要求。规划主管部门对建设申请进行审查后，根据建设工程所在地段详细规划的要求，提出规划设计要求，核发规划设计要点通知书。建设单位按照规划设计要点通知书的要求，委托设计部门进行方案设计工作。

③方案审查。建设单位提出设计方案（报审设计方案应不少于2个）、文件、图纸后，规划主管部门对各规划方案的总平面布置、交通组织情况、工程周围环境关系和个体设计体量、层次、造型等进行审查比较，确定规划设计方案，提出规划修改意义，核发设计方案通知书。建设单位据此委托设计单位进行施工图设计。

④核发建设工程规划许可证。建设单位持注明勘察设计证号的总平面图、个体建筑设计的平、立、剖面图，基础图，地下室平、剖面图等施工图纸，交规划主管部门进行审查，经审查批准后，发给建设工程规划许可证。

（3）临时建设管理

临时建设是指企事业单位或者个人因生产、生活的需要临时搭建的结构简易并在规定期限内必须拆除的建设工程或者设施。临时建设应当办理批准手续，临时建设期限由各地规划行政主管部门根据实际情况确定，一般不得超过两年。

《城乡规划法》第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”

（4）竣工验收管理

《城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。”