城乡规划法：构建和谐发展的城乡格局

1）城乡规划法的概念

城乡规划法有狭义和广义之分，狭义的城乡规划法是指《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），该法是对1989年12月26日通过、1990年4月1日起施行的原《中华人民共和国城市规划法》扩充和修改基础上而重新制定的，共7章70条，于2007年10月28日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2008年1月1日起施行，2015年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过对《中华人民共和国城乡规划法》作出修改。

广义的城乡规划法除包括狭义的城乡规划法之外，还包括与其配套的行政法规、部门规章以及地方性法规和规章等。由于《城乡规划法》出台不久，与其配套的相关法规和规章还有待完善。目前有效的法规规章主要包括《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年6月29日国务院令第116号）、《城市规划编制办法》（2006年2月13日发布，建设部令第146号）、《城市规划编制单位资质管理规定》（2012年7月2日，中华人民共和国住房和城乡建设部令第12号令发布）、《城市绿线管理办法》（2002年9月13日发布，建设部令第112号）、《城市紫线管理办法》（2003年12月17日发布，建设部令第119号）、《城市黄线管理办法》（2006年2月10日发布建设部令第144号）、《城市蓝线管理办法》（2006年2月13日发布，建设部令第145号）等。

2）城乡规划法的立法目的和适用范围

（1）立法目的

《城乡规划法》第一条规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”

我国城乡规划工作是从20世纪50年代初，为适应大规模工业建设的需要开展起来的。20世纪80年代后，随着改革开放、经济发展和大规模的城乡建设，城乡规划工作得到进一步全面的发展。与此同时，我国城乡规划的法律制度也经历了一个从无到有、从单一到配套的逐步完善的过程。1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会表决通过了《城市规划法》，它标志着我国城市规划法律制度的建设迈上了一个新的台阶。1993年，国务院颁布施行《村庄和集镇规划建设管理条例》，对村庄和集镇的规划和建设提出了明确的要求。依据这“一法一条例”，我国建立了城市规划、村庄和集镇规划的编制、审批和实施机制，明确了建设工程在选址、取得土地和实施建设的环节必须取得规划许可的制度。

《城乡规划法》是在总结十几年来《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》施行的基础上，以及在总结改革开放以来，特别是近十年来我国城乡规划管理工作经验的基础上，以科学发展观为指导所制定的法律。其立法目的是加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，最终目的是促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

（2）适用范围

《城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”由此可见《城乡规划法》的适用范围包括如下两个方面：

一是地域适用范围，即规划区，凡在规划区内进行的各项建设活动，必须遵守《城乡规划法》。《城乡规划法》第二条同时规定：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”(www.xing528.com)

二是人的适用范围，即凡与城乡规划的制定、实施活动有关的单位和个人，包括负责编制、审批、管理的各级人民政府及其城乡规划主管部门和其他有关主管部门，同规划编制工作有关的各生产、科研、教学、规划设计单位，进行建设活动的建设单位、设计单位、施工单位及其他单位。

3）城乡规划法的主要特点

（1）加强城乡统筹发展，建立城乡一体规划制度

从城市规划法到城乡规划法，一字之差，意义深远。改革开放以来，中国经历了沧海桑田般的巨变。来自国家统计局的统计数字显示，到2014年年底，中国城镇人口已从改革开放之初的1.7亿人达到7.49亿人，城市化水平也从不到18%增长到近55%。加强规划管理不仅仅是城市发展的需要，也是集镇、村庄发展的需要，城乡统筹发展是中国未来一段时间的重要战略。《城乡规划法》的出台，标志着中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。该法将统筹城乡的建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度。

（2）注重保护自然和历史文化遗产

根据《城乡规划法》，制定和实施城乡规划，应当保护自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌。法律还将自然与历史文化遗产保护作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，以及乡规划和村庄规划的内容。关于城乡规划的实施，法律也作出明确规定：在城市新区的开发和建设中，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，依法保护和合理利用风景名胜资源。

（3）乡村规划得到加强

《城乡规划法》对乡规划和村庄规划的制定、实施、修改作出了明确规定，乡村规划管理有望得到加强。《城乡规划法》规定，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。根据《城乡规划法》，乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。为加强耕地保护，《城乡规划法》规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地。

（4）加强城乡规划实施的监督管理，完善相关法律责任

《城乡规划法》特别强调规划公开，特别重视民权民意的落实与表达，增强了人大监督和民众参与的环节。城乡规划报批前应向社会公告，一经批准，任何单位和个人必须遵守。修改城乡规划必须符合法定条件和程序，并向原审批机关报告经同意后，方可编制修改方案。《城乡规划法》还进一步完善了相关各方的法律责任，对违法编制规划、违法建设行为等制定了严厉的处罚措施，为城乡规划的顺利实施提供了强有力的保障。