工人新村居委会的顺利建立与运作

1949年进入上海的人民政府明确宣布，保甲是国民党统治民众的工具，应当废除。但在实际工作中却发现，由于基层干部缺少城市治理经验和群众基础，在清点房屋人数、调查战争受损情况、战后重建、维持地方秩序、卫生和税收等方面，保甲人员是当时唯一可以利用的组织资源。因此，在建立起自己的基层组织之前，政府不得不采用“暂时利用现有保甲人员为新政府服务”的态度。政府意识到，需要废除的是国民党的旧制度，而不是对基层社会的管理策略，甚至有领导认为这种管理技术应当继承。^[29]这就造成一个矛盾的现象：一方面是政府不断地对城市居民宣传新社会、新制度，但另一方面，在居民日常生活中，大部分保甲人员仍然继续负责户籍调查，卫生和安全等工作—一般居民无法区分保甲人员与新调查员的区别。他们在办理捐款、身份证明、医疗减免费等事务时仍然习惯去找保甲长，而政府的基层组织（卫生、宣传、保卫等小组）总是难以被居民接受。因此，过渡期后的政府马上着手对旧的基层社会组织进行彻底改造。改造的对象既包括旧政府的保甲组织和庞大的帮会组织，也包括里弄中的各种居民福利社团。

首先，人民政府在镇压反革命运动打击并清理了里弄保甲人员、帮会成员和流氓地痞。^[30]1952年和1954年又先后两次对里弄居民委员会干部进行“净化整顿”—政治背景有问题的居民代表被清除出干部队伍，工人阶级家属取而代之。此外，针对个别居民福利会以“人民当家做主”为名义，“扩大组织规模，成立了自己办公室，雇佣办事人员”的现象，政府又开始对里弄福利会中有旧政权背景的居民及其家属进行清理，取缔了里弄中绝大部分的民间组织（包括慈善机构和宗教团体）。政府的理由是—新中国是全体人民的国家，它不应当支持任何特殊群体的独立利益诉求。^[31]即使是以福利为目的的民间组织，都必须在党的领导下来建构。这场大规模的里弄清理运动即使没有将旧社会的“坏分子”全部清除，也足以摧毁原有的基层社会组织。

在清理原有基层社会组织的同时，政府也在积极组建自己的基层组织。1952年，上海政府颁布《基层居民组织的暂行办法》（1954年更名为《上海城市居民委员会组织条例》），规定大约3000居民成立一个居民委员会，下设保卫、文教、卫生、调解和福利等委员会。居住区内10～20户居民成立一个居民小组，每个小组选1名代表参加居民大会，大会每年选出居委会主任、副主任与7～15名委员。从条例上看，居委会是居民自治组织，不属于行政单位，但实际上它要接受人民政府的领导，每月要向街道办事处汇报工作，召开居民代表大会也必须经办事处同意。

居委会制度的实践在里弄和工人新村两个空间里分别进行。正如前述，在里弄空间中推行新的居委会组织并不顺利，政府一边严厉镇压里弄中反动分子，一边尝试在居民中间建立清洁卫生、文化宣传、保卫等居民小组。然而经过2年多努力，直到1954年，新成立的居委会中仍有相当比例的干部与旧保甲成员有密切联系，不少干部还被查出有严重的历史政治问题。^[32]面对这些背景复杂的里弄居民，政府的社会动员遭遇了很大的困难。

相比之下，工人新村中居民委员会的建立和运作却相对顺利。首先，新村是市区边缘的新建居住区，居民中较少有保甲、帮会、福利会等旧组织残余，居委会是唯一的居民组织。新村建成初期，由于生活设施的缺乏，居民的基本生活需求（购买食品、出行、安全等）都需要通过居委会向区政府申请，这增加了新村居民对居委会的依赖程度。其次，新村居民来源较为单一，大多数是国营企业的职工。在旧社会他们是出身贫苦的体力劳动者，是新政府为他们提供了工作，优先解决了住房，他们心存感激。在单位他们服从领导、积极生产，在新村他们积极配合居委会干部，这使得居委会的各项工作得以顺利进行。此外，按照工作单位分配住房，使得同一单位职工的居住地相对集中，即使是在一个新村内，同一单位的职工一般都被集中分配在同一幢同一层。空间安排的高度秩序化大大方便了居委会的管理工作，^[33]单位制为居委会组织和动员居民提供了有力的支持。^[34]

居委会的任务主要有两个：①提供文教、卫生、调解和治安等社区服务；②传达政府政令、动员居民参与各项社会运动（如“三反五反”运动、爱国卫生运动）、实行居民相互监督、揭发反革命坏分子等政治任务。早期的居委会制度在某种程度上延续了保甲的社会控制功能，但1958年的两个重要措施使得居委会较保甲在管理基层社会方面更进一步：一是政府要求上海122个街道办事处建立党总支部，下属的居委会也必须建立党小组和党支部，做到每个小区和居委会都要确保党组织的领导^[35]—这大大加强了政府对基层社会的控制；二是1958年开始的“大跃进”和人民公社化运动。上海政府在新村提倡“社会主义集体生活”，即通过居委会动员新村居民参加“生产、生活、文化”三种组织，实现国家对城市居民实施的政治教化的功能。

人民政府的领导者认为，社会主义的快速建设需要全民参与。城市职工有各自的工作单位，那么职工家属—即散布在居民区中大量的家庭妇女如何参与社会主义建设？1958年，受人民公社化运动的启发，上海市政府提出要把全市130万家庭妇女从家务劳动中解放出来，组织她们参加社会主义建设，从生产、日常生活和文化教育三方面，提高她们对政府的认同和服从程度。于是，三种“集体组织”在新村和里弄中产生：①生产性组织：在居住区内建小规模的加工厂，为家庭妇女提供集体劳动场所；②生活性组织：建公共食堂、托儿所等，为参加集体劳动的家庭妇女解决家务劳动的负担（图2-1和图2-2）；③文化组织：办社区图书室、学校、读报组等学习社会主义文化（图2-3）。仅用一年时间，全市居民区（里弄和新村）就成立生产组4600多个，各类服务组2625个。^[36]1960―1962年，组织集体化生活达到高潮，居民区各类组织达到10 604个，参加人数502 130人，78%的妇女劳动力从家庭中被动员出来。其中参加生产组375 193（74.7%），生活服务组织111 520（22.2%），文教类组织15 417（3.1%）。^[37]这些组织增加了居民的收入（每月可增加10～20元），提供了一定的社区便民服务，弥补了新村公共设施的不足，也带来社区生活的新变化：

图2-1　生活性组织：托儿所

来源：中国人民对外文化协会上海市分会，1957(www.xing528.com)

图2-2　小学生做集体操、写作业

来源：上海市普陀区人民政府曹杨新村街道办事处

图2-3　文化组织：棋牌社与合唱团

来源：中国人民对外文化协会上海市分会，1957

首先，集体化生活模糊了居住和生产、家庭空间和集体生活的界限。很多缺少场地和设备的新村坚持开办小工厂，干扰了居民的正常生活；缺乏师资的托儿所和学校影响了教育质量；家务劳动的集体化也给家庭生活带来诸多不便。而那些不配合的居民却往往被视为思想落后而需接受更多的政治教育。

其次，家务劳动的互助组确实促进了集体生活，但也改变了社区生态。由家庭妇女组成的各类生活小组，在固定时间和固定地点提供日常生活服务，使得原有在里弄从事服务业（保姆、修理等）的外地居民失去生活来源，加上1958年的户籍制度，大量的外地流动居民被动员回乡。里弄也开始像新村一样，居民构成出现同质化趋势，逐渐形成自给自足的小社会。

最后，居民自治组织的行政化程度大大加强。1958年开始的各类“集体生活”主要是靠居委会组织和动员的：居委会干部负责从工厂单位抽调工人指导生产；从居民家里借用炊具组成集体食堂，桌椅拿去办学校，等等；在下班时间还要组织居民参加读书读报小组转达时政—居委会成为政府在居民区的代言人。也正是从这一时期开始，无论是国家的政治动员（例如知青上山下乡），还是居民的日常生活服务（分配粮食和基本生活用品、住房、婚姻、财产公证等），甚至是配合其他机构（派出所、银行、邮局、房管局等）的信息收集、出具证明等行政事务都要通过居委会；居委会干部也有了固定的办公地点，全日制上班，从无收入义务制转为津贴制。居委会的权力在无形中扩大，逐渐成为政府的基层办事机构。虽然在“文革”期间居委会工作有所中断，但直到1990年代中期以前，居委会高度行政化的性质没有根本的改变。

应该说，新村为居委会制度的建立和发展提供了条件。首先是因为新村远离市区，没有福利会或帮会等旧组织的残余，组织工作的基础较好；其次是因为新村背后的单位制为居委会顺利推行提供了重要支撑。居民来源较为单一，居委会与单位实施的联动管理更为有效；最后，新村在1958年以来集体主义倡导下的各种运动确实扩充了居委会的工作内容，加强了居委会的权力。新村不再是单纯的居住区，而是与“单位”一样，成为组织城市居民的一种空间单元、治理手段和生活方式。如果说单位是在工作地定义了职工与国家关系，那么新村则在居住地定义了居民与政府的关系。