（1）保甲。为加强对基层居民的管理，1927年的国民党政府在上海推行保甲制度[19]。与传统保甲相比，国民党政府的保甲引入“地方民主”的概念，即负责社区日常事务的保长与甲长由居民推选产生，政府设立训练所对居民宣传地方民主并进行自治培训。但实际上，新保甲的主要工作是完成“户籍登记与变更、赋税兵役和安全保卫”等政府下派的行政任务。保甲长要接受区政府的领导，政府还要求保甲内居民“互相监督，一旦出现藏匿人口、逃税避役、安全等问题则共同承担责任”。[20]可见，国民党保甲的实际目的，是以“地方自治”为名来加强政府对基层社会的控制。[21]
雄心勃勃的保甲计划在实施初期中遇到了不少困难。比如在租界地区，由于人口流动性大、华洋杂居，外国机构与外籍人士不受中国法律制度的约束，且各区警署已承担了保卫和户政之功能，保甲制度与里弄居民的日常生活没有实际的联系，形同虚设。而在里弄之外的棚户区，居民“出身贫苦农民，缺乏可担任保甲长的管理人才，游民习惯也难以服从保甲管理”。[22]直到1937年占领上海的日本军政府对租界的里弄地区实施全面的经济管制，粮食和主要生活必需品都必须通过保甲长清查人口按户定量供应—居民对保甲制度的依赖性才得以建立。1942年汪伪政府收回公共租界和法租界管辖权，整个城市空间（公共租界、法租界和华界）在上海开埠后第一次处于政府的统一管辖之下，保甲制度的权威性也得到加强。1945年抗战胜利以后，国民党政府重新编制保甲计划，进一步加强对保甲长的控制。[23]
从上海的保甲制度发展过程（1927―1949年）来看，虽然各个时期的城市管理者都重视保甲，其权威性也不断得到加强，但保甲的实际运作效果却始终不能令人满意。有资料显示，国民党时期的保甲工作人员进行户籍调查、征收各种费用时常常受到里弄居民的抵制；保甲长利用职权虚报户口以自肥，侵吞挪用保甲经费，甚至通过克扣粮食证来敲诈居民的情况时有发生。[24]“一人犯法，保甲内居民共同承担责任”的威胁也未能打破里弄居民之间的传统伦理，居民之间互相监视的目的也从未实现。
（2）福利会。在保甲制度之外，上海的里弄空间还存在多种居民自治组织。与乡土社会中的血缘或地缘不同，这些自治组织与现代都市的社区生活紧密相关。比如在19世纪减租运动中，租客为抵制不断上涨的房租而自发成立的“房客联合会”[25]；为防止个别居民独占或流氓霸占自来水龙头，里弄居民成立的“自来水管理委员会”；以及法租界的麦琪里、天吉里和吉庆里中专门负责社区水电、卫生、教育、消防等公共事务的里弄公益组织。这些组织不仅维护个人利益，也是居民对社区自治的一种自觉。它们大多没有政治意愿，有些还主动协助政府落实里弄自治的政策，但国民党政府为了保住保甲的唯一合法性，拒绝为这些民间组织合法注册。但这些民间组织与当地保甲长有密切的联系，后者往往也是这些组织的参与者，因此政府的禁令往往难以实施，只能默许这些未经民政部门注册的居民组织大量存在。[26]到1950年全市有里弄福利会36家，这些福利会先由从居民楼中选出居民代表和小组长，再由他们选出福利会委员。福利会下设治安组、文教卫生组，负责组织居民防火防盗，轮值纠察，办黑板报和读报小组，每周组织卫生大扫除，以及组织妇女和失学儿童开办识字班，等等。里弄福利会也为1954年城市居民委员会制度的建立提供了经验借鉴。(www.xing528.com)
（3）帮会。1949年以前的上海市民经常面临着战争、经济动荡和社会安全的威胁。对于商人和工厂工人来说，商会和工会可以保护他们的权益；对于一般手工业者和城市游民，政府却未能提供足够的安全保障。这类人往往通过参加一些非正式的组织来获得安全和社会资源。这类组织有规模较大的青、红帮，也有规模较小的地方帮派，它们以籍贯为纽带，通过结拜形成互助关系，提供生活和工作上的保障。实际上，参加帮会的人员既有底层穷人，也有上流社会人士，职业上有无业盲流也有工人和职员。[27]这些帮会大多没有合法地位，但不能简单看成黑社会团体，他们与地方政府有着特殊的关系。1949年以前上海的各种政治势力：租界政府、国民党政府、亲日政府都试图利用帮会资源来加强自己的控制。有些帮会也会配合政府行动，吸收政府的保甲人员，甚至成为政府管理里弄的基层组织。[28]可以说，帮会在一定程度上弥补了官方体系的不足，为各个层面的城市居民提供了一定的安全保障，也打破了保甲系统的垄断控制。
在1949年前的里弄空间中，作为官方体系的保甲、代表社区居民集体利益的联合会和跨社区的同乡帮会之间相互制约、相互渗透，共同构成上海城市的基层治理结构。国民党政府通过保甲控制基层社会的意图一直受到多种民间力量的制衡，始终未能实现对基层社会统一、有效的管理。
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