上海城市公房体系的形成与发展

战后上海公房体系的形成一方面通过对既有私房的社会主义改造，另一方面通过新建工人住房—从1951年曹杨新村开始—在投资、建造、分配、管理四方面全面构建社会主义城市公房体系。

（1）投资方面。在第1章，我们从1949―1995年工人新村“建设量”的变化可以看出中央和上海在政治、经济关系方面的调整。而这一时期新村“投资结构”的变化可以显示“政府―单位―个人”在公房建设方面责权关系的调整。根据投资渠道的不同，1949年以来上海城市住宅建设大致分为四个主要时期（表2-2）。

阶段I（1949―1958年）：从上海解放后到私人房产社会主义改造完成之前，受财力限制，政府主要通过示范项目（如“1002户”及“两万户”）来鼓励私营企业和私人业主投资建房。然而，由于担心财产被国有化，私人企业和业主响应者寥寥（除郊区农民自建房）。1950年代初，政府不得不对一些经济效益较好的私营和公私合营企业作出强制规定，即每年从企业盈利中拿出15%作为职工奖金福利和职工住房建设—即使如此，企业投资在全市住宅建设投资中的比例也只达到24.4%，其余仍然靠政府投入。国家投资的对象主要是在沪央企和上海地方国企（前者由中央财政拨款，后者由上海市政府拨款）。这些国有企业的住宅建设计划必须先向中央（或上海）政府提出申请，经批准后才能获得建设资金。

表2-2　上海城市住房建设各渠道投资比例（1950―1995年）

来源：《上海住宅建设志》编纂委员会，1998：308-311
＊其中51.4%为职工集资，25%为私营企业投资。

阶段II（1959―1976年）：“一五”计划后，中国政府逐渐摆脱了苏联指导，走上更为激进的社会主义道路。^[10]1958年在完成了私营企业和私人房地产的国有化改造之后，上海建立了高度集中的公房管理体系。在1958―1978年间一系列的社会运动（“大跃进”“人民公社”“文化大革命”）中，城市住宅投资和建设完全由政府计划决定（97%以上住宅建设投资来自国家财政拨款）。所有企业建房（此时私营企业不到5%）必须通过中央和地方两级政府审批，住房由单位统一分配。在高度集中的计划经济体制下，公房建设与职工需求和企业效益无关，只与当年国家社会经济发展计划中的固定资产投资比例有关。“先生产，后生活”的城市发展政策以及中央对上海财政投入的收紧，^[11]造成了整个60―70年代上海职工住房建设处于停滞甚至下降状态。(www.xing528.com)

阶段III（1977―1990年）：“文革”结束以后，高度集中的计划经济和片面强调生产的政策开始受到反思，中央调整了与上海的财政关系，上海地方政府和企业获得更大的财政自主权，生活性投资增加。住宅投资从“国家统建”到后来的企业自建为主。各单位开始从自己的效益中拿出部分资金，积极改善职工住房条件，企业单位替代国家，成为投资的主体（78.6%）。

阶段IV（1991―1995年）：1991年市政府推出《上海市住房制度改革实施方案》，建立由国家、企业（单位）、个人共同解决住房问题的机制，逐步把住房的生产、交换、分配、消费纳入商品经济轨道。具体来说，政府规定企业和个人开始每月缴纳住房公积金；国家向社会发售住宅建设债券，同时积极鼓励华侨、外资和港澳资金投资上海建造住宅。

总的来看，在46年的新村建设过程中，1980年代至1995年是全市住宅建设投资增长最快的时期。

（2）建造方面。在近代发展的黄金时期（1930年代中期），上海房地产业已拥有大小建筑公司和营造厂3000多家、从业人员10万多人。后因战争原因，建造量和企业数量均有所下降，但到1949年，房地产从业人员仍有4万多人。^[12]人民政府进入上海后，直接接管了一些与旧政权有联系的中外资本家的营造厂，并对120家大型私人营造公司进行“公私合营”改造，合并重组为5家国营公司，政府在建造行业的控制地位初步形成。1952年者五家国营公司又合并了3000多个私营小厂，成立了“上海市建筑工程局”和“华东建筑工业部”两大国营建造企业（7万名职工），后者是1952―1956年间工人新村的主要建设单位。1958年国有化改造运动中，上述两家国营公司再次合并为全上海唯一一家大型建筑国营单位—“上海工程局”。从此，城市住房、公共建筑，甚至私房改造的建造与施工全部由这一家单位负责。^[13]

在建造方式上，1949年前，上海里弄住宅的建造主要采用工程招投标方式，由营建商（房地产公司）在市场选择施工企业承包建造。1949年后，主要由市计划委员会根据当年的国民经济和社会发展计划制定全市建设项目（包括住宅）的投资规模、数量和工程进度，以计划指令的方式下达到（地方）建设委员会，建委再将这些建造任务分配给各国营工程单位（主要是上海市建筑工程局和华东建筑工业部两家）组织施工建造。同时，由于国家全面控制房地产市场，建筑材料和技术工人由政府垄断，材料费和人工费也就由国家根据当年住宅建设标准（每平方米造价）精确计算出建造费用后再拨给施工单位，由施工单位自行采购。因此，建造单位并不以盈利为目的，只作为国家实施发展计划的一个技术部门。这种高度集中的建造方式直到1984年房地产市场全面开放才得以改变。^[14]

（3）分配方面。共和国成立初期，上海的公房分配主要由公房管理处和后来成立的市房地局负责，分配对象是市、区机关和事业单位的干部，以及企业中一部分劳动模范、先进工作者和住房特别困难的职工。1952年开始，新建公房的分配方式调整为企事业单位提出住房面积需求，逐级上报市房地局，经过房地局汇总、平衡后下达分配面积，各单位再经过民主评议后将住房面积最终分给职工。1957年以后，为加快住宅建设，政府采取“六统一”^[15]的办法，住宅分配由市政府统筹安排：即在新建住宅中先留出一部分房源作为建设基地上原住民的动迁房源，其余按照“条块”方式分配—“条”指市、区机关、事业和工厂企业单位的职工住房；“块”指各区房管部门，解决本区住房困难的居民需求。随着新建公房的数量增加，政府很快发现按“条”（单位）分配的优越性：一方面，在物资短缺的年代，可分配的住房面积总是不能满足职工的需求，房管局作为住房管理和分配单位，每天要接待大量的住房申请者，日常工作不胜其烦。而且绝大部分的申请都难以解决，造成职工与房管所之间关系紧张。另一方面，单位分配住房可以让企事业单位自行选择附近房源，方便职工上下班。同时，通过建立住房分配的激励机制，可以调动单位职工的工作积极性。因此，在60―70年代，上海采取了“条块并存，以条为主”的住房分配方式。特别是1982年市政府出台了《关于加快住宅建设若干问题的决定》，规定“工厂企业职工的居住困难，由职工所在单位解决”，改变了国家全部包揽的做法，单位成为工人获取住房的唯一途径。

（4）管理方面。1954年政府规定，各企业单位除自用特殊房（厂房、医院、公墓、学校等）以外，其余房屋（包括单位自建房屋）全部上缴房管所管理，并根据标准缴纳租金。1958年的国有化运动使得绝大部分的私人业主失去了房屋所有权，成为城市公房的租客；过去私人房东的“房屋登记注册、招募租户、定/收房租、维修保养”等工作全部转到房管所统一负责，房管所成为代表政府对城市住房进行管理的唯一机构。受1930年《民法》^[16]保护的私人房屋产权在1949年不再被承认—个人“所有权”概念被企业“所有制”概念所取代。根据1954年宪法，所有制被分为四种类型：全民所有制、集体所有制、劳动者所有制和资本家所有制。其中前两种为社会主义所有制的主体。在这样的公房体系下，居民与住房之间的产权关系变为“租用”，居民无权对住房进行改动，即使是水管漏水这样的小问题，也必须向房管所报修，由房管所派专人维修。