政府与基金救济：大规模侵权的优化方法

（一） 大规模侵权的政府救济

大规模侵权行为呈现行为复杂性、类型多样性、后果严重性等特点，其发生后尤其是初期，政府及时介入可以起到良好的协调作用，对侵权事件当事人是一种心理抚慰，对于社会的稳定能起到较为明显的维持作用。政府救济是在大规模侵权受害人穷尽所有的救济手段仍无法获得赔偿时，由国家财政负担部分赔偿金，是我国当前一项重要的救济手段，在环境污染和重大的安全事故等处理中体现的较为明显。以三鹿奶粉事件为例，三鹿奶粉侵害事件发生后，主要由石家庄政府出面协调，甚至拿出相应钱款来赔偿。目前，在发生大规模侵权行为后，我国政府多从维护社会稳定的角度出发，进行积极的政府救助，对受害者予以抚慰，甚至替代致害者进行责任的担当，政府救济以其行政处理方式的灵活、高效、稳定社会而广为采用。

但是，在实际操作中政府救济仍面临重重困难，特别是当发生大规模的侵权事故时，国家往往是承担赔偿救济的最后主体。而政府作为公权力机关，其财政收入大部分来源于税收，将全体纳税人的财富用于替加害人承担责任，除非在极为特殊的情况下，其合理性和正当性受到广泛质疑。政府的职能定位决定了政府救济范围的有限性。长期以来，我国行政机关习惯包揽社会事务处理，有行政主导社会生活的习惯性思维，却忽视民间和社会组织的力量。其实，随着市场经济的发展，社会自治逐渐成为一种新的治理模式。政府对大规模侵权的赔偿大包大揽，在财政上必然难以为继，尤其对于一些财力尚不雄厚的欠发达地区更是如此。国家财政的有限性与处理事务的广泛性之间的矛盾决定了它的每一笔支出都必须严格按照国家财政预算进行，对于明显超出预算且会影响社会经济稳定的损失国家也无能为力，这种政府行政主导包办的模式也绝非可持续发展的科学方式。实现政府救济，仅是一种消极被动的事后救济方式，政府在事先对大规模损害风险并不了解，也无法控制，这种救济方式无法对大规模损害进行有效的监督和预防。政府职能众多，由政府承担如此沉重的责任，不但加重了政府的负担，对于政府有限的行政资源来说，也是一项巨大的包袱。国家是一个庞大的社会公共管理机器，各部分职能的合力必须达到最优，我们不可能要求它事无巨细，否则也将与我国正在进行的减少政府职能、建立高效政府的目标相背离。^[3]

（二） 大规模侵权的基金赔偿(www.xing528.com)

西方学者认为，大规模侵权造成的较为严重的损害后果，侵害主体往往难以独自承受全部的损害赔偿，所以应考虑设立专门基金制度、公益诉讼等制度，来保障大规模侵权受害群体利益的实现。对此，我国学者在研究大规模侵权时，也对基金赔偿加以特别的关注。以张新宝教授为代表的学者提出，在大规模侵权处理时，可考虑设立救济 （赔偿） 基金，通过诉讼替代性救济和诉讼结果性救济的方式，进行基金的筹集、管理，并合理支出，满足受害群体利益补偿的需求。^[4]在基金模式下，受害人可以在遭受大规模损害时，直接从基金中获得赔偿，避免了受害人求偿无门的情况。2008年的三鹿奶粉事件就是主要采取了这一救济模式。作为侵权人的三鹿公司与另外21家乳品生产企业对全国近30万名确诊患儿给予一次性9亿元现金赔偿后，再共同出资2亿元设立专项医疗赔偿基金，该基金主要负责患儿急性治疗结束后至18 周岁成年之前，一旦发生相关疾病，将由该基金全额报销医疗费用。同时，委托中国人寿保险公司进行管理和运作该基金^[5]。20世纪50年代日本发生的森永砒霜毒奶粉事件，造成了130人死亡，12 344人留下终身疾患。为解决受害者患者后续的治疗，创设了以契约责任的形式、由非营利性组织代表受害者的 “恒久基金”，在侵权诉讼结束后向侵权者索求医疗费、养老金等费用的损害救济模式。

尽管基金赔偿模式克服了单个企业无法完全赔偿的困难，但在运作的过程中仍存在着亟待解决的问题：其一，基金所负的责任过于庞大，所有侵权受害人未得赔偿的部分，皆须由基金负担，基金往往无力承担如此沉重的负担，只能对于受害人、受害类型、受害区域作出种种限制，其结果难以达成基金设立的目的；其二，基金发起困难。设立专项救济基金需要有发起人，由谁公正的担任发起人？合适的人选需要耗费大量精力去选择，实践中一般依托行业协会或者政府部门发起。而且，目前很多基金都是在侵权行为发生后再行设立，因此其救济的及时性受到极大影响；其三，基金的管理运作存在困难。即使专项基金顺利成立，但成立后的管理运作也是一大问题。需要聘请管理人，需要支付相应的管理费，实践中往往都是委托保险公司管理 （如三鹿奶粉事件中委托的是中国人寿保险公司） 管理人是否尽职尽责管理基金，由谁来对其管理进行监督等问题都可能影响基金的运行；其四，对于专项基金来说，最重要的问题就是资金的来源、资金总额能否确定等问题，若基金不能满足赔偿受害人的需求，设立基金的目的便会遭到质疑。可见，虽然专项基金对于解决大规模侵权的损害赔偿确实起到了非常重要的作用，但其在设立、运行、管理等方面仍然存在着亟待解决的问题，对于大规模侵权损害救济来说，尚不足以成为最优的选择。