非统退出与非盟成立: 优化和改进

1999年9月8至9日，非统特别首脑会议在利比亚苏尔特举行，会议通过了《苏尔特宣言》，决定于2001年建立非洲联盟；2000年7月12至14日，非统首脑第三十六届会议在多哥首都洛美召开，会议研究并一致通过了《非洲联盟章程》，决定在该章程获非统2/3成员国议会批准后，正式宣布非盟成立。《非洲联盟章程》的顺利通过，标志着非洲在联合自强道路上迈出了重要一步。2001年3月，在苏尔特再次举行特别首脑会议，宣布成立非盟。2001年7月，卢萨卡非统首脑第三十七届首脑会议宣布非统到非盟的过渡期为一年。2002年7月9日，在完成从非统到非盟的过渡之后，非盟宣布成立。非盟现有53个成员国。

非统退出和非盟成立，有着深刻的历史背景与原因：

一方面，克服自身局限，应对新挑战要求。非统存在严重的缺陷。非统坚持不干涉内政的原则，限制了其能力的发挥。秘书长权力不足，执行能力被限制。由于本身是松散机构，非统对自己通过的法律、法规以及公约等文件，缺乏强制执行机构和监督能力。例如，非统处理非洲某些内部冲突的乏力。在处理成员国内部冲突中，非统要么保持沉默，如在苏丹；要么站在中央政府一边，如在尼日利亚。^[1]在非统时期，非洲经历了30多场战争与较大规模冲突，约700万人因此而丧生，造成的经济损失高大2 500多亿美元。

成立之初，非统在领导非洲民族解放斗争、维护非洲主权和独立以及调解非洲内部冲突等政治问题上，取得了举世瞩目的成绩。但是非洲开始从政治独立迈向经济建设，非统的表现是力不从心，在引领非洲国家经济发展方面表现乏力。自20世纪70年代末80年代初，非统先后通过了《蒙罗维亚宣言》(1979)、《拉格斯行动计划》(1980)、《非洲经济恢复优先计划》《亚的斯亚贝巴经济宣言》(1985)、《1986—1990年非洲复苏优先计划》(1985)、《关于建议建立非洲经济共同体的决议》(1987)、《关于非洲政治、社会、经济形势和世界发生根本变化宣言》(1990)、《建立非洲经济共同体条约》(1991)等一系列指导和促进非洲经济调整、复苏和发展的文件。然而，由于非统对其成员国几乎没有强制执行等约束力，再加上其他的原因，非洲处于世界经济的边缘。20世纪80年代，是非洲“失去发展的十年”；20世纪90年代，整个非洲经济形势不容乐观。

另一方面，全球化推动，泛非主义发展需要。“全球化主要是指商品、资金、信息、人员(部分的)在全球范围内的自由流动，经济要素在全球范围内加以合理配置。”^[2]20世纪90年代以来，全球化得到高歌猛进的发展。然而，全球化却给非洲造成了严重的伤害，正如美国著名非洲问题专家玛丽娜·奥塔瓦所说的：“不论以什么标准来衡量，非洲均处于一切全球化趋势的边缘。……这个大陆不论在政治上、经济上还是文化上都正在日益边缘化。”^[3]

非洲边缘化主要表现在： 其一，供应上的障碍。非洲是世界唯一不能养活自己居民的大陆。其二，对初级产品的依赖。非洲绝大多数国家严重依赖未加工或半加工的商品生产和出口。其三，吸引外资的困难。20世纪90年代，撒哈拉以南非洲国家吸收外资仅为25．2亿美元。其四，在全球经济决策中的边缘化。其五，信息技术产业过于落后。其六，金融市场极度脆弱。^[4]根据资料显示，世界上48个最贫困的国家中有32个在非洲。非洲占世界出口的比例从1970年的3．5%下降到2002年的1．4%；人口占全球的11%，非洲国内生产总值仅占全球的1%，吸收外资占0．6%，互联网用户占1%。^[5]2001年，非洲外债高达3 300亿美元。

正如“西非国家经济共同体”1991至1992年度报告中的《与时间赛跑： 要么一体化，要么持续停滞》一文所表达的那样，后冷战时代非洲严重的经济和政治的边缘化是当今西非地区主义倾向得到加强的背后推动力，^[6]这种边缘化也同样是整个非洲大陆一体化的推动力。“全球化时代必然对民族国家构成极大的冲击。作为对全球化的回应，必然形成民族主义运动和情绪的回潮。”^[7]面对不可逆转的全球化，面对严峻的非洲形势，联合自强、团结统一、奋发有为成为泛非主义的迫切要求。(www.xing528.com)

非盟成立，也标志着非洲国家政治、经济一体化目标的初步实现。“在20世纪最后25年开始的经济全球化的迅猛发展，激发了非洲民族主义新的勃兴。”^[8]1979年《蒙罗维亚宣言》要求非洲“集体自力更生”；20世纪90年代，非统秘书长萨利姆提出了“集体维和论”，南非总统姆贝基提出了“非洲复兴论”，这些都是泛非主义的张扬。鉴于全球的趋势倾向于经济的和较小程度政治的区域化，非洲必须在20世纪90年代末之前实现更好的一体化，否则非洲被边缘化情势将更加严重。^[9]在2001年7月9日举行的非统第三十七届首脑会议开幕式上，非统秘书长萨利姆说过：“毫无疑问，非洲联盟的成立是这个大陆取得的最伟大的成就之一。它标志着伟大的泛非主义运动和非洲统一组织的创建者们的愿望得以实现。”^[10]

根据萨利姆的“集体维和论”，非洲国家领导人积极地改革、加强非统的功能。1993年，非统预防、处理和解决非洲冲突机制中央机构正式成立和运转，办事效率大有提升。同年，又建立了非统和平基金。1995年，非统发表了《突尼斯宣言》，提出解决内部冲突和维护和平的行动与步骤。1997年，《关于建立预防、处理和解决非洲冲突机制的宣言》开始逐步实施。非统改变以往坚决反对干预成员国内部事务的原则，不仅同意“国内冲突不只是国内事务”，甚至直接出兵索马里、卢旺达和布隆迪，帮助当事国消除某些仅靠它们自身力量无法消除的危机。

1994年4月，南非副总统姆贝基提出了“非洲复兴”概念。“非洲的新生和复兴是至少近百年来非洲人民不懈追求的共同愿望，而塞姆及其‘非洲新生’论则是它最早的提倡者和重要的思想渊源之一。”^[11]其实，南非早期最有影响力的非洲民族主义者塞姆早在1906年他的《非洲的新生》中就提出，要在20世纪里实现非洲的新生和复兴。姆贝基提出了“非洲复兴”概念是在吸收了恩克鲁玛、桑戈尔和塞姆等的思想基础上形成的。

自1997年以后，姆贝基又多次阐述和发展了“非洲复兴”理论。其内容主要有5点： 其一，非洲有辉煌的历史，也必将有光明的未来。其二，非洲自独立至20世纪90年代中期，是新殖民主义的历史。姆贝基认为这段时间非洲人未能真正地掌握自己的命运，视之为新殖民主义时期而加以否定。其三，非洲要建立民主政治。其四，建立现代市场经济体制。其五，南非可以为非洲复兴作出贡献。其六，国际社会可以为非洲复兴作出贡献。“经过4年多的发展与完善，非洲复兴思想已成为一个涵盖政治、经济、社会、文化、科技等在内的思想体系，成为姆贝基个人政治的标签，也成为南非外交政策特别是非洲政策的指南。”^[12]

2001年7月非统第三十七届首脑会议通过的《非洲发展新伙伴计划》(又称《非洲新倡议》)可追溯到“非洲复兴”理论内涵。《非洲发展新伙伴计划》是《非洲振兴千年伙伴计划》(南非、尼日利亚和阿尔及利亚等国共同提出)与《欧米加计划》(塞内加尔提出)的综合产物，其总体发展目标为： 促进非洲经济的加速及可持续发展；消除非洲普遍及日益严重的贫困状况；防止全球化进程中非洲被边缘化。《非洲发展新伙伴计划》“为改变目前非洲经济和社会发展的落后状况提供了一个较为综合与完整的策略框架”^[13]。

“恩克鲁玛关于非洲统一的思想是非洲联盟成立的思想基础之一，而非盟的成立又使得恩克鲁玛关于非洲统一的思想得到初步实现。”^[14]1986年7月非统部长理事会第四十四次常会和1987年7月非统第二十三届首脑会议先后通过了《关于建议建立非洲经济共同体的决议》。1991年6月，非统第二十七届首脑会议在阿布贾举行，会议签署了《建立非洲经济共同体条约》，这表明恩克鲁玛要求建立政治、经济和军事的全方位的“非洲合众国”或“非洲国家联盟”的理想已渐渐深入人心，得到了初步的实现，泛非主义思想得到发展。《非共体条约》预定用34年时间，即到2025年，正式形成非洲广泛的货币联盟和经济共同体。