联合国支持非洲国家的优化措施

为了回应非统采纳《联合国宪章》，1964年，联合国在一片喝彩声中通过了与非统合作的决议。在这个法律构架内，两国际组织能够创造一个宽松和互惠的合作氛围。“联合国非洲经济委员会”“联合国开发计划署”(UNDP)、“联合国粮食及农业组织”(FAO)、“世界卫生组织”(WHO)、“联合国难民事务高级专员办事处”“国际劳工组织”“联合国儿童基金会”“联合国训练研究所”(UNITAR)、“联合国贸易和发展会议”(UNCTAD)、“联合国教育、科学及文化组织”(UNESCO)、“联合国工业发展组织”以及联合国其他专门机构与非统相应的机构保持着密切的合作。

联合国对非统的支持主要表现在政治和经济两个方面。关于经济上的支持，见上一章，下文主要探究一下在政治方面的支持内容。

(一) 支持非洲人民的民族解放运动

非洲是遭受西方国家殖民奴役时间最长和受害最严重的地区。1945年，联合国成立时，90%以上的非洲地区仍处在欧洲殖民者统治之下。联合国积极支持非洲地区非殖民化运动。

最早体现联合国支持非殖民化民族解放运动是在《联合国宪章》《联合国大会关于人民与民族的自觉的决议》和《世界人权宣言》等文件中。《联合国宪章》序言的决心及其第一条第三款和《世界人权宣言》第二条都有关于对人权和自由给予尊重和保护的内容。特别是在1960年12月14日，鉴于43个非洲和亚洲国家联合提请的《非殖民化宣言》，联合国大会以89票支持、0票反对和9票弃权的投票结果，通过了《给予殖民地国家和人民独立宣言》(《非殖民化宣言》)。该宣言“认识到世界人民迫切希望消灭一切表现的殖民主义”和“庄严地宣布需要迅速和无条件地结束一切形式和表现的殖民主义”，并宣布“所有的人民都有自决权；依据这个权力，他们自由决定自己的政治地位，自由地发展他们的经济、社会和文化”“不得以政治、经济、社会或教育方面的准备不足作为拖延独立的借口”和“必须制止各种对付殖民地人民的一切武装行动和镇压措施，以使他们能和平地、自由地行使他们实现完全独立的权利；尊重他们国家领土完整”等。^[12]《非殖民化宣言》为非洲殖民地人民的解放斗争提供了法律依据，并取得了国际社会的同情和支持。为了更好地实施该宣言内容，联合国还建立了“非洲殖民化特别委员会”。在支持反对非洲殖民地方面，联合国不断通过决议^[13]，积极斡旋，努力推动非洲非殖民化。

在1962年，在联合国的努力之下，非洲的托管地获得了独立，并且成为联合国的正式成员国；但非洲仍有大片土地和人口在遭受英国、葡萄牙、西班牙等殖民主义国家的统治。

1963年以后，秉承泛非主义意旨的非统更是把反对殖民主义、争取非洲人民解放作为自己的奋斗目标。非统利用联合国进行了一系列的反对殖民主义斗争。非统促使联合国承认非洲解放斗争的合法性，使联合国大会通过第二千五百五十五号决议，要求所有专门机构给解放运动以物资援助。部分由于非统压力，联合国没有承认单方面独立的罗得西亚少数白人政权。1972年1月28日至2月4日，安理会首次在非洲(非统总部所在地亚的斯亚贝巴)举行会议。非统提请联合国大会注意非洲存在殖民地的情况。

1965年，第二十届联合国大会作出决议，决定加强与非统的合作关系，并邀请非统秘书长以观察员身份出席联大会议。同年11月15日，联合国与非统签署了合作协定。此后，历届联大都审议两大组织之间的合作情况并通过相应决议，要求采取措施加强这种合作关系，并要求联合国的执行机构和其他组织进行类似的合作。

(二) 支持反对南非种族主义的斗争

联合国历来主张反对种族主义。《联合国宪章》第一条第三款指出联合国之宗旨为： “促成国际合作，……且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”《联合国宪章》及以后联合国的一系列宣言或公约，都承认人类大家庭的所有成员享有平等和不可剥夺的权利，并作出承诺，确认和保护这些权利。^[14]其中，1963年通过的《消除一切形式种族歧视宣言》是最早并得到最广泛批准的联合国人权公约。^[15]然而，种族歧视仍是充分实现人权的一个巨大障碍。尽管在一些领域里已经取得了进展，但基于种族、肤色、血统、国际或民族出身的区分、排斥、限制和优待，则继续制造和激化冲突，种族歧视依然给世界人民造成了无穷的痛苦和生命损失。

没有丝毫正义可言的种族歧视和它代表的危险一样，已成了联合国采取行动予以消除的目标。联合国除通过一系列有关种族主义的宣言和公约以外，还设立了与之有关的一些专门机构。“消除种族歧视委员会”是联合国为监督和审查各国为履行人权协定的义务所采取行动而设立的第一个机构。联合国又为纳米比亚成立一个理事会，以对付非法的南非殖民当局。联合国及其教科文组织、劳工组织都建立了反种族隔离委员会。

联合国对南非种族主义的关注最早在1946年。1946年12月8日，联合国通过了关于南非的印度人待遇问题的第四十四(2)号决议。此后，反对南非政府推行种族隔离政策的斗争始终在联合国活动中占据重要地位。联合国通过一系列决议并采取各种各样的行动，支持南非人民反对种族主义、争取和平等一切正义斗争。^[16]1963年8月7日，联合国安理会第五千三百八十六号决议，支持非统在联合国内展开一系列反对南非种族主义的外交活动，即争取联合国对南非实行经济封锁、运用联合国军队干预南非、在国际上孤立南非和把南非驱逐出联合国等，这些目标由于种种原因仅有部分得以实现。如： 1974年在安理会大会上，由于美国、英国和法国的反对票，南非的成员资格得以保留。^[17]

联合国支持非洲反对南非种族隔离政策，主要采取的措施有：

其一，武器禁运。1968年8月，对南非实行自愿性武器禁运。同年12月，将禁运范围扩大到为南非制造和维修武器和弹药的设备及器材。1970年，安理会谴责了违禁的行为并采取加强禁运的行动。1975年6月，由于法国、英国和美国等3个安理会常任理事国的否决，非洲国家把武器禁运变成强制措施的首次尝试遭到失败。直到1977年11月4日，安理会规定对南非实行强制性禁运。

其二，经济制裁。1975年，联大会议建议采取自愿性禁运，即禁止向南非提供石油、石油产品和战略原料。1984年，联大会议呼吁扩大对种族主义政权的强制性禁运。安理会要求各国不要进口南非生产的军事装备。

其三，一致要求各国采取单独和集体行动促使南非放弃种族政策，如呼吁或建议各国中止与南非的外交关系、不准南非船只使用其港口、禁止金融界和经济界与南非政府和在南非登记的公司进行合作等。(www.xing528.com)

其四，自1970年开始，不准南非参加联大会议。1970年，谴责南非成立“班图斯坦”的做法。1984年，安理会拒绝和谴责了南非的“新宪法”说。

其五，其他支持。联合国机构，特别是联大会议，为了向南非被压迫人民提供政治、道义和物资的支持而采取了各种各样的措施。1971年联大会议和1972年安理会指出了南非人民斗争的合法性，包括武装斗争在内的各种斗争形式。1972年以来，大会呼吁向南非人民解放运动提供援助。1974年，邀请非统所承认的“南非非洲人国民大会”和“阿扎尼亚泛非主义者大会”等南非解放运动的代表参加会议，并承认两组织为南非人民的真正代表。

1976年6月，安理会谴责南非当局制造“索韦托事件”。随后，联大会议多次谴责南非种族主义政权的行为。1976年，联大会议宣布每年的10月11日为“声援南非政治犯日”，每年举行活动。1982年，大会赞同开展争取释放纳尔逊·曼德拉等南非所有政治犯的活动。大会宣布，从1978年3月21日至1979年3月21日的一年，为“国际反对种族隔离年”。大会还把每年3月21日定为“取缔种族歧视国际日”，以纪念1960年南非政府制造的“沙佩维尔惨案”。为了探求取缔种族隔离的办法，还先后在巴西利亚、巴黎和维也纳等地举行各种国际会议和研讨会。联合国还设立“联合国南非信托基金”和其他自愿性基金，向南非人民提供资金与技术等方面的人道主义帮助。

(三) 支持非统在“在非洲框架内”解决非洲问题的原则

非统解决非洲国家间的冲突所依据的准则是在非洲的框架内，这有着很深厚的历史原因和现实因素，同时与联合国宪章和原则也是一致的。

在任何时候，一个非统成员国试图或者已经把问题提交到联合国安理会，非统机构都会根据《联合国宪章》第三十五条的规定，在其决议中表明自己的原则，这就是强调首先需要寻求区域的补救办法，在非洲的框架内解决非洲地区的问题。在争取解决阿尔及利亚与摩洛哥、索马里与埃塞俄比亚等冲突上，非统部长理事会都一再强调首先在非洲的框架内寻求解决办法。

《联合国宪章》第五十二条第二款规定：“缔结此项办法或设立此项机关之联合国会员国，将地方争端提交安理会之前，应依该项区域办法，或由该项区域机关，力求和平解决。”这就是说，联合国要求其成员国，同时也是区域组织的成员国，在未把问题提交给联合国之前，尽最大努力通过区域组织和平解决争端。如非洲国家的问题应首先由非统来解决。

非统在“在非洲框架内”和平解决非洲国家冲突的原则，一直得到联合国的明确有力的鼓励和支持。早在1964年12月30日，安理会在其通过的有关刚果形势的决议中就说道：“在联合国宪章的第五十二条内，安理会确信非统能够帮助所有影响非洲大陆和平与安全的问题与争端找到一个和平的解决办法。”^[18]凡是非统对某一争端的解决已表明态度或已作出决定的，联合国则尊重非统的意见，不再审议或做出行动。1976年7月，乌干达前总统阿明电传时任联合国秘书长科特·瓦尔德海姆，要求联合国就肯尼亚对乌干达进行石油禁运一事组成一个调查委员会的时候，联合国则明确地表达了自己的态度： 乌、肯两国争端应该首先由非统来处理。

联合国宁愿非统首先担当调解和尝试解决非洲冲突的候选，是因为它主张这种处理办法能够极大地提升非统在非洲、不结盟国家和世界政治中作为一个整体的地位。然而，许多非洲国家可能愿意用一个联合国的决议解决它们的冲突时，情况变得更加明朗，即非统的作用已经有了特别大的提升。现在就非洲国家来讲，谈论解决非洲问题的非统决议已是平常的事情。一旦非统就冲突问题表明了立场，这些问题一般不再被联大会议辩论。例如，非统支持尼日利亚联邦政府反对比夫拉分裂主义者、非统支持埃塞俄比亚反对索马里对欧加登的入侵、非统支持埃塞俄比亚反对厄立特里亚的分裂活动和非统支持苏丹在安亚-恩亚(Anya-Nya)运动中北方阿拉伯人镇压南部非穆斯林的非洲人等。

(四) 支持非统维护非洲的和平与安全

自独立以来，非洲国家之间及其内部的冲突、动乱甚至战争就连绵不断。非统利用各种方式，进行积极的斡旋和调解，已经取得巨大的成果；同时，因为自身的缺陷以及其他因素的制约，非统在处理非洲地区发生的一些问题时又常常处在力不从心的尴尬境地。为此，联合国先后通过一系列决议，帮助非统极大地推动了非洲内部冲突的解决。^[19]

关于维持非洲的和平问题，非统于1982年派出一支由尼日利亚等国组成的维持和平部队，却以失败而告终。“尽管非统希望在乍得经验的基础上组建一支和平部队，但乍得维持和平使命的失败给非统造成了负面的影响，从此以后，非统不愿承担任何维和使命。”^[20]此后，非统积极支持和配合联合国在非洲的维持和平行动。联合国支持非统组建“预防、处理和解决冲突机制”，并承诺给予财政和后勤支持。事实上，非洲是接受联合国维和使命最多的地区。

《联合国宪章》序言第一句话：“我联合国人民同兹决心： 欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸。”其宗旨就是维护世界和平与安全，防止侵略与战争的发生，使人类免于再受战争之苦。联合国为此把维和行动作为维护国际和平与安全的主要手段之一。由于《联合国宪章》中没有对“预防外交”或“维持和平行动”作明确规定，也由于“维持和平行动”是介于第六章“争端之和平解决”和第七章“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”之间的一种途径，于是“维持和平行动”也被称为《联合国宪章》的“第六点五章”。^[21]1965年2月18日，根据联合国第二千零六(19)号决议，设立“维持和平行动特别委员会”，作为维持和平行动机构。1992年，联合国又设立了“维持和平行动部”。

联合国在非洲的维和行动最早是在1948年6月，根据安理会第五十号决议，成立了“联合国停战监督组织”，负责监督阿拉伯与以色列停战，部署在埃及、以色列、约旦、叙利亚和黎巴嫩等5国。同时，这也是联合国第一次维和行动。联合国维和行动给非洲人民留下不良印象的是1960年的刚果(利)维和行动。在非洲失败的联合国维和行动是在索马里和卢旺达。联合国在非洲的维和行动主要有以下一些(包括联合国派遣维和部队、核查团、观察团、援助团和特派团等)：^[22]

表5-1　联合国在非洲的维和行动