非统关于难民问题的重大成就及优化措施

在处理非洲难民问题的过程当中，非统充分地借鉴和和吸取了联合国有关方面的经验、原则和措施，并在此基础上，形成了一套具有非洲特色的规章制度。

(一) 联合国有关难民问题的文件内容

考虑到《联合国宪章》和《世界人权宣言》所确认的人人享有基本权利和自由不受歧视的原则，鉴于世界难民问题的严重性，联合国先后通过了一系列有关难民问题的公约。1950年12月14日，联合国大会通过了《联合国难民事务高级专员办事处规程》。1951年7月28日，联合国于日内瓦通过了《关于难民地位的公约》。1967年1月31日，联合国在纽约又订立了《难民地位议定书》。

在世界有关难民法律发展的进程中，联合国《关于难民地位的公约》是一个分水岭。但是由于它是对第二次世界大战的一个反应，在地理上和时间上局限于“1951年1月1日以前在欧洲或其他地方发生的事情”^[96]，《关于难民地位的公约》起初的效用就受到了一定限制。

20世纪50年代以后，世界难民数量在不断地增加，考虑到全球难民问题缺少一个更全面更有效的解决办法，有必要拓展联合国《关于难民地位的公约》的应用范围和效用。1967年1月31日，联合国又通过了《难民地位议定书》，由于其没有了地理和时间上的限制，就作为《关于难民地位的公约》的补充法律。《难民地位议定书》第一条第二款规定：“本议定书称难民者，除关于本条第三款之适用外，谓公约第一条定义范围内之任何人，唯第一条第一款(2)中‘由于1951年1月1日以前发生之事件及……’字样及‘……因此事件’字样视同业已删除。”其第一条第二款又补充说明：“本议定书由各缔约国实施，不受地区限制，但已成为公约缔约国之国家依公约第一条第一款(1)(a)规定所作之现有声明，除依公约第一条第二款(2)规定推广者外，就本议定书而言亦适用之。”^[97]

《关于难民地位的公约》和《难民地位议定书》的第一条都有“由于1951年1月1日以前发生的事情因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿该国保护的人；或者不经常有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。对于具有不止一国国籍的人，‘本国’一词是指他有国籍的每一个国家。如果没有实在可以发生畏惧的正当理由而不受他国籍所属国家之一的保护时，不得缺乏本国的保护”^[98]。从中可见难民身份的确定须满足以下4个标准： 其一，他们现处在自己的出生国或国籍所在国之外；其二，他们不愿或不能利用那个国家的保护，或者他们不愿或不能返回那个国家；其三，他们确实有以事实为依据的害怕被迫害的正当理由；其四，害怕被迫害的理由是基于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或某些政治见解的原因。从这几点来看，联合国并未把因为干旱、洪涝和飓风(台风)等不可抗拒的自然灾害造成的流落异乡的人视为难民。

《关于难民地位的公约》还规定：“缔约各国对难民不分种族、宗教或国籍，适用本公约的规定。”“任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回(‘推回’)至其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而受威胁的领土边界。”^[99]“联合国难民事务高级专员办事处”根据有关规定，负责执行联合国的有关难民问题的法规，给予难民在联合国所主持下的国际保护，与成员国积极协调，协助私人组织等遣返难民，鼓励难民自动回国或与新国度同化，以期最终解决世界难民问题。

(二) 非统关于难民问题的文件内容

尽管许多非洲国家已经签署了联合国《关于难民地位的公约》和《难民地位议定书》，然而，非洲日益严峻的难民问题已被证明是对成员国之间友好关系的一个严重考验和对非洲发展的极端不利因素，因此，本着非统宪章精神解决难民问题成为一个重大课题。

当非洲人开始从阿尔及利亚独立战争、南非以及葡萄牙殖民地逃离时，20世纪50年代开始的非洲难民问题获得巨大的动量。然而，在20世纪60年代初，当大批难民从殖民地逃离到一些取得独立非洲国家时，非洲难民问题已变成一个国际关注问题。随着更多国家获得民族解放，非洲大陆难民数量也在相应地增长。

在非统，解决难民问题最初的依据体现在《非洲统一组织宪章》的“协调并加强它们之间的合作与努力以改善非洲各国人民的生活”，这是非统的宗旨之一。有关难民问题的非统决议，最早在1964年2月24至29日非统部长理事会第二次特别会议上通过。1962年7月1日，卢旺达获得独立，执掌国家大权的胡图族开始对图西族进行报复性屠杀，致使大批难民涌入卢旺达周边邻国寻求避难。鉴于卢旺达严峻的形势，非统部长理事会通过了有关卢旺达难民问题的决议。决议决定组成由卢旺达、布隆迪、刚果(利)、乌干达、坦桑尼亚、塞内加尔、尼日利亚、加纳和喀麦隆等9国参加的一个委员会，负责调查非洲难民问题，并向部长理事会报告；研究维持难民营的方法和措施。^[100]

1964年7月13日，非统部长理事会第三次常会通过了有关难民问题的委员会决议，要求该委员会制订一个包括非洲难民问题所有方面的公约草案。^[101]该委员会的《关于非洲难民问题》草案，得到1965年10月21日阿克拉非统首脑第二次会议的批准。该草案重申本着人道主义和兄弟般的友好情谊，希望给予来自任何非统成员国的难民所有可能的帮助，要求成员国遵照联合国有关规定妥善处理难民问题。^[102]由于加纳被其邻国(象牙海岸、达荷美、尼日尔和上沃尔特等)指控为它们的不同政见者提供庇护，支持他们进行颠覆活动，首脑会议又通过了《关于颠覆问题的宣言》。宣言涉及“政治难民”问题。决议要求对待来自任何成员国的政治难民都要严格遵守有关国际法原则，不容许利用己国国土支持异国政治难民进行颠覆他国的活动，继续维护来自未独立国家政治难民的安全，支持他们为解放各自的祖国而进行的斗争等。^[103]1966年10月，非统部长理事会第七次亚的斯亚贝巴常会通过了有关非洲难民问题决议，继续要求非统成员国加入1951年联合国有关难民公约。^[104]

1969年9月6至10日，非统首脑会议正式通过了《关于非洲难民问题的公约》。《关于非洲难民问题的公约》“承认经1967年1月31日议定书修改的1951年7月8日联合国公约是有关难民地位基本的和普遍性的文件，它反映出各国对难民的深切关怀和为难民待遇确定的共同标准”。该公约还指出，庇护难民是人道主义行动，任何成员国都应把它视为善事。特别是其第八条有“本公约应作为1951年联合国关于难民地位公约在非洲地区的有效补充”，这可以说明相对于联合国《关于难民地位的公约》和《难民地位议定书》，《关于非洲难民问题的公约》有自己特别之处。非统公约有创新的地方主要表现在：

1. 难民定义的内涵有所扩展(www.xing528.com)

《关于非洲难民问题的公约》的第一条第一款重复了《关于难民地位的公约》第一条第一款(2)的内容，即难民定义。《关于非洲难民问题的公约》第一条第二款又补充：“‘难民’一词也适用于凡由于外来侵略、占领、外国统治或严重扰乱其原住国或国籍所属国的一部分或全部领土上的公共秩序事件，而被迫离开其常住地到其原住国家或其国籍所属国以外的另一地方避难的人。”从中可以看出，《关于非洲难民问题的公约》的重大举措是通过其宪章第一款第二款扩大了难民概念的内涵，即包括了从社会动乱中逃出的人们。^[105]非统把难民扩展到从殖民地或种族隔离国家逃出来的人(其中包括民族解放运动成员)和因自然灾害逃亡的人。

2. 禁止颠覆活动，涉及政治难民

《关于非洲难民问题的公约》序言第四条：“迫切希望把寻求和平和正常生活的难民，同逃离本国仅仅为了从外部进行颠覆活动的人区别开来。”公约第三条：“每一难民……不得从事反对非洲统一组织任何成员国的任何颠覆活动”。

3. 难民寻求避难权利

难民的避难权利最早是在1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》(UDHR)中提出的，其第十四条第一款规定“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”。^[106]非统《关于非洲难民问题的公约》通过缩小国家主权概念而强化了“庇护”概念，尽管难民没有自动庇护的权利，最终庇护的给予却是国家的一个天赋权利。因而它宣布庇护的给予是一个和平的人道主义的行动，这个行动绝不能被其他非统成员国视作不友好的举动。

此外，非统成员国必须尽自己最大的努力收容难民和保证安全地解决那些不愿或不能返回他们原居住国的人们。^[107]然而，1981年6月28日，非统第十八届首脑会议却通过了《非洲人权和民族权宪章》(《班珠尔宪章》)，其第十二条第三款规定：“每一个人在遭到迫害时均有权依照其他国家的法律和国际公约在其他国家寻求和获得庇护。”^[108]比较由原来的“畏惧”到这里的“遭到迫害”，似乎非统难民的概念在缩小，难民身份的获得更难了。

4. 确立“自愿遣返”原则

《关于非洲难民问题的公约》第五条是有关“自愿遣返”的规定。强调“在任何情况下，都应尊重遣返必须属于基本自愿的性质，如违背本人自愿，不得遣返难民”；如果一个难民的确希望被遣返，庇护国与原住国应通力合作，保障遣返难民的人身安全；“原住国在接受回国难民时，应为其重新定居提供方便，准许他们享有该国国民的全部权利和特权，并使他们尽同等义务。”已被遣返回到国内的难民，原住国不得以任何理由“给予惩罚”。另外，难民希望被遣返到具体国家(针对拥有两个或两个以上国籍者)的要求，应该得到尊重。

1967年9月4至10日，非统部长理事会第九次常会通过决议，要求成员国加入1951年联合国有关难民公约和1967年有关难民地位议定书。^[109]

1979年5月，在阿鲁沙关于难民状况的泛非会议(后称“阿鲁沙会议”)，这是在非洲难民法领域一个更重大的发展。会议是由非统、联合国难民事务高级专员办事处、联合国非洲经济委员会和一个民间自愿组织共同赞助召开的，是为了回顾被联合国、非统公约所涉及的非洲难民的所有方面和考虑它们的目标。38个非统成员国和非统所承认的民族解放运动的代表参加了大会。会议采纳了一些建议，如“20世纪80年代的非洲难民情况和解决该问题的可能的办法”等。

阿鲁沙会议的建议分为两种类型；其一，关于法律和保护的问题。由于法律和保护的问题反映了非洲国家对联合国和非统的关于难民公约的解释、发展和执行观点，所以它是值得特别注意的。其二，关于社会、经济和行政上的问题。阿鲁沙会议的建议得到1979年6月非统部长理事会第三十三次常会和同年联合国大会分别赞同。^[110]这不能不说明阿鲁沙会议在难民法律的发展上取得了长足进步。

1981年6月非统首脑第十八届会议和2000年7月非统首脑第三十六届会议也分别就非洲难民问题通过了决议和表达了愿望。尽管随后阿鲁沙会议的建议得到了非统和联合国的认可，但它们没有法律约束力，只有微不足道劝告的效果。虽然如此，在敦促非统成员国更有效地承担国际责任方面，阿鲁沙会议是非统成员国政治意志一个重要的表达，即按照联合国和非统公约非统成员国重申自己法律和人道主义的责任。^[111]

1979年7月蒙罗维亚非统第十六届首脑会议通过决议，准备“为建立一个促进和保护人权和民族权的机构起见，先提供一份《非洲人权和民族权宪章》预备草案”^[112]。1981年6月24至28日，非统第十八届首脑会议通过了《非洲人权和民族宪章》。^[113]该宪章“重申……适当地估计《联合国宪章》和《世界人权宣言》促进国家间合作的庄严誓言；考虑到它们历史的传统美德和非洲文明的生活价值理应启发它们对人权和民族权概念的思考，并且理应使它们的思考具有自己的特色”^[114]。《非洲人权和民族宪章》借鉴《联合国宪章》和《世界人权宣言》，又加进了具有非洲特色的思想内容，规定了包括难民在内的非洲人人权和民族权，是提高和保护非洲人民权利的表现。