解决成员国间其他方面冲突的优化方案

(一) 关于对颠覆活动的指控

非统宪章明确规定了“无保留地谴责一切形式的政治暗杀及对邻国或其他国家进行颠覆活动”原则。非统建立前后，由于不同的国家或国家集团之间严重的政治和意识形态的差别，导致了它们互相指控对方进行颠覆活动。

1. “非洲—马尔加什共同组织”国家与加纳之间的冲突

1965年“非洲—马尔加什共同组织”^[66]国家与加纳之间的冲突是较为典型的例子。“非洲—马尔加什共同组织”一些成员国，特别是象牙海岸、尼日尔和上沃尔特3个国家指控加纳从事颠覆它们政权的活动，并以此原因拒绝参加1965年在加纳首都阿克拉召开的非统首脑第二届会议。然而，该组织国家对加纳的敌意还有更深的根源。法语非洲国家一直对加纳在非洲的好斗姿态、加纳与共产主义国家的密切关系以及恩克鲁玛批判“非洲—马尔加什共同组织”国家对冲伯的支持等极为不满。“非洲—马尔加什共同组织”国家想利用阿克拉非统首脑会议使加纳陷入政治上的孤立。在恩克鲁玛长期的对手乌弗埃-博瓦尼总统的带头下，该组织国家于1965年5月16日在阿比让召开会议，更加坚定了反对阿克拉的立场。它们提出不能参加1965年阿克拉非统首脑会议的原因是加纳收容了他们国家的不同政见者，加纳政府宣称给予从事颠覆“非洲—马尔加什共同组织”国家政权的活动以帮助。

然而，随着罗得西亚^[67]危机的出现，大多数非统成员国不愿因支持“非洲—马尔加什共同组织”而在非洲国家中间制造裂隙。由于在处理罗地区危机行动中，非洲统一更加必不可少，加之恩克鲁玛在罗得西亚的强硬立场以及对英国应对和平解决罗问题应负责任的质问，使他在非统赢得了崇高的尊重，结果“非洲—马尔加什共同组织”国家发现自己处于政治孤立之中。^[68]在1965年6月10日非统拉各斯特别部长理事会上，加纳的支持国获得了胜利。在会议上，让“非洲—马尔加什共同组织”国家惊诧的是加纳愿意并开始了驱逐所有在加纳的它们所谓的“不受欢迎者”。加纳还邀请非统部长理事会主席肯尼亚人约瑟夫·穆鲁比和秘书长特利在非统首脑会议举行之前访问加纳，以确定会议成功举行的各种措施。

原来，在1964年7月非统开罗首脑会议上，恩克鲁玛关于下届首脑会议在加纳首都阿克拉举行的建议得到了会议批准。^[69]会议定于1965年9月1日召开。对于“非洲—马尔加什共同组织”国家的指控，恩克鲁玛倾向于即使错了^[70]也要坚持干下去，但由于考虑加纳为建设会议中心已投入了好几百万英镑资金，担心会议不能召开，他开始反击“非洲—马尔加什共同组织”和对一些国家进行外交活动。1965年5月，为了弥合加纳与马里、几内亚两国关系，在马里首都巴马科，恩克鲁玛总统分别会晤了凯塔和杜尔。在阿克拉首脑会议的8天前，即1965年10月13日，恩克鲁玛再去巴马科，在凯塔主持下，会晤了乌弗埃-博瓦尼、阿马尼·迪奥里和莫里斯·亚梅奥果等3位加纳邻国的元首，并且就他们在阿克拉的安全给予了他个人的保证。^[71]

尽管“不受欢迎者”被驱逐出了阿克拉，这一事实也被特利秘书长证实，但包括乌弗埃-博瓦尼等在内的“非洲—马尔加什共同组织”8个成员国(象牙海岸、尼日尔、上沃尔特、喀麦隆、乍得、达荷美、加蓬和马尔加什)拒绝参加阿克拉非统第二届首脑会议。他们坚持认为那些“不受欢迎者”没有像在拉各斯非统部长理事会承诺的那样被驱逐出加纳国境。^[72]为了抚慰“非洲—马尔加什共同组织”国家，阿克拉非统首脑会议正式通过决议，非统不能容忍成员国内一个国家对另一个国家的颠覆活动，要求成员国之间禁止进行敌对宣传，和平解决国家间的争端等；^[73]还正式通过了1965年6月部长理事会的《关于颠覆问题的宣言》，宣言保证： 不能容许非统成员国之间的任何颠覆活动；禁止利用媒体进行针对任何国家的敌对宣传；不能利用种族的、宗教的、语言的、人种的增加和恶化或其他不同来制造成员国间的分歧；关于所有的政治难民问题，应该严格遵守国际法的原则。^[74]

2. 几内亚和塞内加尔之间的矛盾

1970年11月22日，在几内亚不同政见者的帮助下，葡萄牙士兵侵入科纳克里。1971年，几内亚指控塞内加尔庇护几内亚难民并与葡萄牙入侵科纳克里有牵连。非统组成了一个由塞拉西任主席的7个国家首脑组成的专门调解委员会，该委员会起草了一个协定，随后，杜尔和桑戈尔在协定上签了字。协定运用了《关于颠覆问题的宣言》原则，呼吁为了非洲统一必须反对当前共同的敌人——葡萄牙。原则内容有： 不干涉其他国家的内部事务，尊重其国家主权；双方许诺禁止把他们各自的国土用作从事侵略和反对彼此国家的活动的基地；停止通过信息传媒进行敌对宣传。

两个月之后，由非洲国家发起，在亚洲与拉丁美洲的支持下，联合国大会正式通过《关于不能允许干涉国家内部事务的宣言》，重申阿克拉《关于颠覆问题的宣言》原则。^[75]

(二) 关于军事政变

军事政变是影响非洲社会稳定的重要因素之一。到1982年为止，在独立后的非洲，有48个政府被推翻，28个国家经历了政变。据不完全统计，在1952到1985年33年间，共发生241次军事政变。^[76]因此，非洲一些著名政治家纷纷被迫退出政治舞台，如恩克鲁玛、本·贝拉、托尔伯特和塞拉西等。

1963年1月13日，多哥总统西凡虞·奥林匹欧被暗杀。非洲军事政变的“潘多拉盒子”被打开，“一个在现代世界中无法比拟的整个非洲大陆的不稳定时期开始了。”^[77]奥林匹欧政府被推翻之后，通过军事政变上台的新政府的合法地位问题首次出现在非洲人的面前，成为非统要解决的难题。

由于坚持“不干涉各国内政”原则，非统对其成员国的军事政变只能被动地接受，即从“合法”让位给了“现实”。为了阐明这一演化过程，这里举出两个例子： 1966年被推翻的恩克鲁玛政权和1971年以后坦桑尼亚与乌干达之间的冲突。(www.xing528.com)

1. 加纳的军事政变

1966年2月，恩克鲁玛政权被军事政变推翻，在非洲乃至全世界都激起了强烈反响。杜尔、纳赛尔、尼雷尔和凯塔等4位总统愤怒地谴责加纳政变，并表示对恩克鲁玛的继续支持。为了参加1966年2月28日非统第五次部长理事会，加纳新政权代表团到达亚的斯亚贝巴。马里、几内亚、坦桑尼亚和埃及等4国对加纳的国书表示怀疑，并反对加纳代表团的出席。经过长时间辩论，会议决定接受加纳代表团作为大会的全权参与者，但是夹注一条附文： 这并不意味着非统对加纳新政府的承认。期待被废黜的恩克鲁玛总统从北京派出的一个加纳代表团到来，接着的3天会议充满了未定的因素。恩克鲁玛派出的外交部长阿勒克斯·奎松-塞科(Alex Quaison-Sachey)并未去亚的斯亚贝巴，却到阿克拉投靠了加纳新政府。非统成员国反对加纳新政府代表团的论调变得相当地虚弱。

在会议的第三天，加纳代表团团长要发言时，被“政治委员会”主席苏丹人穆哈迈德·哈利勒阻止，哈利勒裁定加纳代表团不被允许发言。后来，部长理事会会议主席立即召集一个全体参加的会议。在会议上，几内亚代表团已撤出这次会议。马里外交部长也宣布：“马里不能与加纳代表团坐在一起。我们也离开会场。”坦桑尼亚代表团领队说道：“我们需要统一，但统一有自己的原则。”这样，几内亚、马里和坦桑尼亚的代表团先后走出了会场。

第四天，又有5个代表团退出会场。肯尼亚部长解释说：“我们抗议承认加纳代表团。肯雅塔政府反对军事政变和漠视成立的军事当局。军事政变是非洲的和平与稳定的威胁。”

由于没有对加纳军事政变当局的任何挑战性的有效手段，加纳军事政权逐渐地得到了所有非统成员国的承认。在军事统治加纳的4年之中，除几内亚之外，只有赞比亚拒绝对加纳新政权的承认。出于个人的友谊和对恩克鲁玛的敬仰，卡翁达一直等到1970年布西亚博士领导的文人政权时才与加纳恢复正常关系。

2. 乌干达军事政变以及由此引起的乌干达与坦桑尼亚冲突

1971年1月25日，通过军事政变，阿明成为乌干达新总统。到那时，40个非统成员国中有30个国家的政权被军队通过非宪法的形式把持着。尽管乌干达军事政变对非统来讲已不再是个稀奇的事件，但它对非统造成的冲击还是巨大的。

在1971年2月16日亚的斯亚贝巴非统第十六次常会上，有两个乌干达代表团要参加会议，一个来自阿明政权，另一个则来自前总统奥博特。由于不能够解决乌干达代表的资格问题，部长理事会在3月1日无限期地休会，并把这个问题提交到同年6月非统首脑会议解决。这个决定在非统历史上是没有先例的。由于乌干达首都坎帕拉是1971年非统首脑会议和下次部长理事会的会址，情况更加复杂化了。时任非统部长理事会主席奥马尔·阿特赫和秘书长特利都强烈反对推翻奥博特总统。然而，时间对阿明有利，承认一个新政权是每个主权国家的事情而不是非统应关注的规则最终占了上风。但是，考虑到在坎帕拉召开会议将不可避免地引发支持与反对阿明的两派摊牌，于是决定会议在非统总部所在地亚的斯亚贝巴举行。

卡翁达总统写信给非统所有成员国，建议“为了非统的最高利益”，1971年6月21日的非统第二十八届首脑会议和6月11日的部长理事会会议在同一个地点——亚的斯亚贝巴举行。结果，非统33个成员国政府首脑表示支持卡翁达的建议。乌指控卡翁达为了改变会议地点而违背非统宪章。改变会议地点的正确程序应该是召开一届非统特别首脑会议。对于决定改变非统会议地址，非统特别首脑会议才是唯一一个有能力的实体。然而，非统宪章并没有详述需要具体的大多数，卡翁达遵守非统宪章是为了得到2/3多数的非统成员国的赞同。^[78]

1971年6月11日，非统部长理事会在亚的斯亚贝巴恢复举行。阿明所派出的特使身份得到会议承认，但是为了抗议改变会址，乌代表团没有参加随后的非统部长理事会和首脑会议。

由于坦桑尼亚接受已被推翻的乌干达总统奥博特的避难，因此尽管非统已承认了阿明政权，但也不能消弭乌、坦之间的摩擦。尼雷尔拒绝承认阿明政权合法地位主要有2个原因： 其一，奥博特不仅是尼雷尔个人的朋友，而且是一个“表面的社会主义者”；其二，尼雷尔很不喜欢军人政权。^[79]1972年9月，奥博特的支持者在坦边境发动了反对乌的军事行动。行动虽然失败了，但是这把乌、坦两国带到战争边缘。阿明指控坦桑尼亚、以色列对入侵者提供了帮助。作为报复，阿明命令乌空军轰炸了坦边境村庄。在1973年5月非统亚的斯亚贝巴第十届首脑会议上，奥博特散发了致所有非洲领导人的一封信，他指控阿明将军屠杀了8万乌干达人民。然而，奥博特恳请非统关注在非洲任何地方大规模屠杀非洲人民的事件，并没有受到会议关注。成员国之间互不干涉内政原则占了上风。由于阿明和尼雷尔的主动，在塞拉西的主持下，乌、坦签订了一个和好协定。

但是，乌、坦之间的休战并没有持续多久。1973年非统首脑第十届会议后不久，两国大众媒体的口水战又重新开始了。对1975年7月非统第十二届首脑会议选择在坎帕拉举行和阿明出任非统主席，坦桑尼亚、赞比亚、博茨瓦纳和莫桑比克等提出了挑战，抵制了这届会议。1975年7月25日，坦以一个备忘录的形式强硬地表达他们抵制大会的原因。声明： 不干涉别国内政原则是非统存在的需要。联合国成员国也接受这个原则。但是为什么对一个国家来讲谴责实行“种族隔离”制度的政府就是好的，而谴责一个进行大屠杀的独立非洲政府就是糟糕的？为什么因为种族压迫而要求孤立南非政府就是合法的，而因为拒绝与残忍地屠杀不同政见者的乌干达政府合作就是非法的？尽管声明没有提出阿明政权的合法性问题，但是它抛出了对乌干达的非统成员国合法资格的严重怀疑。而且，通过对乌干达与南非两国的比较，声明揭露了“不干涉别国内政”规则的谬误，^[80]但大多数非统成员国还是参加了坎帕拉非统首脑会议。

1979年4月，阿明的反对者在坦正规军队的帮助下，推翻了阿明政权。阿明政权的合法问题以及由此引起的乌、坦两国的冲突问题才得到最终的解决。非统没有通过任何谴责坦的决议，并且对在坦帮助下上台的乌新政府给予合法的地位。^[81]