和平解决非洲内部冲突，保障非洲地区的和平、安全和团结

自独立以后，由于领土问题、国内不同部族利益矛盾，非洲大陆不断出现冲突和战争。为了维护非洲和平、安全和团结，非统付出极大的努力。解决非洲内部冲突，非统所运用的原则是在非洲框架内并且和平解决。

其一，非洲国家渴望在非洲框架内解决国家间争端，这一点要从非洲历史中寻找其根源。西方列强对非洲进行了近500年殖民掠夺与压迫，给非洲人民留下了心灵上难以弥合的创伤，造成了非洲政治家对外部势力的极度不信任。另一点缘于非洲对西方世界国际法原则的保留态度。凭借非统，非洲领导人希望他们能够为国家间的行为制定自己的标准，这些标准不是派生于殖民国家的惯例和法律，而是源于非统宪章原则。在这方面，非统制订了为冲突双方所遵守的一般原则。解决非洲内部矛盾，非统禁止使用法律判决形式，因为使用这种形式就暗示了非统充当一个超国家的政权实体，非统一直拒绝采纳这一地位。在非洲框架内解决所有非洲国家间冲突的原则是由塞拉西作出首次官方宣布的。由此，这在许多非统决议中都有同样的表达，如关于阿尔及利亚与摩洛哥问题、关于刚果问题和关于尼日利亚问题等非统文件决议。^[25]

其二，在非统成立前，非洲国家就坚持以和平方式解决其内部冲突。“阿拉伯国家联盟”14个成员国中有6个非洲国家，其盟约第五条规定制止其成员国使用武力解决其争端。重申以和平手段解决国际争端原则的最重要文件还有1955年的《万隆宣言》。尽管非洲参加万隆会议的只有埃及、埃塞俄比亚和利比里亚等3个国家以及黄金海岸和苏丹两个自治殖民地，但是万隆原则很快地被非洲思想所吸纳。^[26]泛非主义者赞同《万隆宣言》，支持和平解决非洲国家间的争端。1958年，第一次“非洲独立国家会议”宣言宣布：“按照联合国宪章，通过如谈判、调停、仲裁和司法等和平方法以及有关方面自己选择的任何其他和平方法来解决一切国际争端。”1961年蒙罗维亚会议通过《关于解决非洲十二国之间可能出现冲突的决议》，重申“争端应通过和平手段加以解决”^[27]。

一般而言，国际和地区组织都声明其目标不仅是制止而且是和平解决其成员国的任何冲突，这对它在国家关系中控制使用武力解决争端是很有必要的。非统宪章就解决非统成员国间的争端问题规定了原则和方式：“通过谈判、调解、和平或仲裁，和平解决争端。”“成员国保证以和平方式解决它们之间的争端。为此决定成立调解、和解与仲裁委员会。该委员会组成与服务条件由首脑会议另行通过的议定书规定。此项议定书应视为本宪章的一个组成部分。”这说明“调解、和解与仲裁委员会”是一个自主实体。1964年，该委员会成立。

相当引人注目的是，非统解决争端并不使用“调解、和解与仲裁委员会”，尽管该委员会被塞拉西视作非统存在的理由。在1967年“调解、和解与仲裁委员会”会议开幕式上，塞拉西说：“调解、和解与仲裁委员会”作为非统4个主要的机构之一，在非统宪章中占有特殊的地位。没有比这个被托付着用和平解决争端的工作更贴近我们的心的，它是一个具有伟大意义的工作，因为没有安全与和平的条件，非统宪章所有的目标和抱负都不可能实现。^[28]然而，“调解、和解与仲裁委员会”行动却是非常迟缓。1965年10月，非统阿克拉首脑会议组成了由21个成员参加的委员会。直到1967年，该委员会才在亚的斯亚贝巴召开第一次会议。

“调解、和解与仲裁委员会”议定书列出了3种解决争端的方法，非洲只运用了调解与和解这两种方法，没有使用法律手段“仲裁”争端或不把争端交由国际法庭裁决。主要有4个原因： 首先，非洲人民特别珍视来之不易的国家主权，非常痛恨外来干涉。其次，只有绝对相信自己的合法地位，这些国家才愿意把争端交给法院裁决。它们所持的观点是，既然拿自己极其重大的利益冒险，这就不能简化为一个法律解释的简单问题。再次，国际法法规的不确定性导致许多国家宁愿依靠它们的谈判地位而不依靠法院仲裁。最后，大多数非洲国家认为现行的国际法规是西方国家的实践成果，没有反映出所有国家的普遍利益，不情愿地通过自己还没有认同的标准来解决冲突。^[29]

非统运用了各种方法来控制其成员国之间的冲突。主要有正式和非正式两种类型，所有的类型都是政治的而不是法律、经济和强制的。正式类型包括“会议外交”“专门委员会”和“优秀官员委员会”等3种。非正式类型主要是“总统斡旋”等。^[30]

其一，“会议外交”是用来寻求和平解决冲突的很有效的方法，包括非统首脑会议和部长理事会。这两个会议为非洲各国元首和部长提供了定期会晤的机会，使冲突双方元首或部长可以就冲突的关键点进行面对面的探讨、协商或协调，利用他们之间的友谊，有利于找到和平解决冲突的有效措施。另外，其他国家的元首或部长也能很好地发挥献策或协调的作用。1964年2月，在达累斯萨拉姆召开非统外交部长特别会议，非统运用非洲外交部长的集体信誉，成功地制止了索马里与埃塞俄比亚、索马里与肯尼亚冲突的扩大。(www.xing528.com)

其二，调解冲突“专门委员会”一般由挑选的非统成员国首脑或其代表组成，是一个具有非洲特色的冲突控制组织。该委员会组成人员的来源国家主要有3个特征，即保持中立国家、非统时任主席国和靠近冲突地区的国家。1966年，由塞拉西皇帝、杜伯曼总统、凯塔总统、尼雷尔总统和纳赛尔总统组成的“专门委员会”解决了加纳与几内亚争端，该争端是由于加纳拘禁几内亚一个代表团引发的。1973年，非统亚的斯亚贝巴首脑会议组成了由尼日利亚、塞内加尔、利比里亚、几内亚和马里等5国元首参加的“专门调解委员会”，试图说服索马里总统巴雷·西亚德与该委员会合作，共同寻求一个妥协方案。

“咨询委员会”是“专门委员会”的替换形式。在尼日利亚内战中间，非统组织了由喀麦隆等6国组成的“咨询委员会”去尼日利亚，尝试对尼内战双方进行调解。在之前的1972年，由塞拉西带领的一个“非统专门特别调解委员会”成功地取得了塞内加尔与几内亚间的和解。

其三，一些老一代非洲政治家运用自己的影响力成功地阻止了非洲国家间冲突的升级。尊重老人智慧和著名人物是非洲传统。相比一个由专业的和解者、调解者和仲裁人组成的国际团体，非洲国家显示出更多地依赖单个政治家或一群政治家的集体建议。“优秀官员委员会”由来自成员国的人员组成，选拔该委员会组成人员的准则是： 来自被认为有影响力的国家，在同僚中间有着良好声誉的非洲领导人。按照第一个准则，尼日利亚为这个委员会效力了许多次，而塞拉西和杜伯曼基于他们的威信多次被选为该委员会成员。例如，来自尼日利亚的官员是调解关于埃塞俄比亚与索马里争端的“优秀官员委员会”的主席。^[31]

“总统斡旋”和“优秀官员委员会”关系密切，重要区别在于“总统斡旋”是一个非洲国家元首个人发起担当一个公正的调解人，而“优秀官员委员会”是由非统组织的。然而，“总统斡旋”时常被非统赋予合法的地位。1964年阿尔及利亚与摩洛哥冲突的化解被认为是“总统斡旋”首次和经典的事件。塞拉西和凯塔进行了干预并且成功地确保了两国边界的和平。就在阿、摩两国停火之后，非统对他们推动和平的能力给予了正式支持。1970年，塞拉西同样促使尼日利亚与象牙海岸、坦桑尼亚和赞比亚等争端方取得和解。在1970年2月尼日利亚内战结束后，加蓬是承认“比夫拉共和国”的4个非洲国家中唯一一个拒绝与尼日利亚恢复关系正常化的国家。1971年，在多哥总统纳辛贝·埃亚德马和喀麦隆总统阿赫马杜·阿希乔斡旋下，加蓬与尼日利亚最终取得和解。

在解决非洲内部冲突的过程中，由于非洲的现实情况和非统自身先天性的缺陷，如只是松散的联盟，没有约束能力等，非统有许多地方表现出弱小、无奈甚至失败，但是本着实事求是辩证地看待这些问题的原则，就其能力所及范围而言，非统还是成果非凡，如下所言：“在调解非洲内部争端的领域，非统能够宣称自己取得了很大的成功。尽管非统不是总能把集体意志强加于不服从的成员国或即使没能成功地调解所有的争端，非统前任秘书长迪亚洛·特利在1970年的声明中坚定地保证：‘自从非统创立以来，没有非洲内部国家间的争端成为一个国际领域的讨论话题。’”^[32]“非统为维护非洲团结和地区的和平发挥了独特的作用，因而被联合国誉为‘最佳和平维护者’。”^[33]

表3-1　非统对国家间和国家内部冲突的调解记录(1963—1993)^[34]