非统机构的设置和运作的优化方式

宪章规定的非统主要机构有：

(一) 国家和政府首脑会议

“国家和政府首脑会议”(AHG)是非统的最高机构，根据非统宪章讨论非洲共同关心的重大问题。由国家、政府的首脑或任命的代表组成，每年至少开会一次。首脑会议的一切决议和召开特别会议都需要非统成员国2/3多数通过。在任何成员国提出要求并得到2/3多数的赞成时，首脑会议得举行特别会议。

首脑会议虽为非统最高机构，但既没有被赋予维护非洲和平与安全的特别责任，也没有权力为这样的目的采取法律的有约束力的决定以及施加强制性的军事或非军事制裁。其职能只是“讨论非洲共同关心的问题，以协调和调整本组织总的政策”。再之，“讨论非洲共同关心的问题”，非统又受到其宪章第三条“不干涉各国内政”原则的限制。^[29]这就制约了非统在实际解决非统成员国之间冲突的作用。

首脑会议召开了包括1届成立会议、38届常会和7届特别会议等共计46届会议。^[30]

(二) 部长理事会

“部长理事会”(CM)由成员国的外交部长或由政府任命的其他部长组成，只对国家和政府首脑会议负责，其主要职责有筹备国家和政府首脑会议；执行首脑会议作出的决定；按照首脑会议的指示，协调非洲内部在国防和安全、政治和外交、经济和社会发展、教育和文化、健康与营养及科学和技术等领域的合作；通过按照非统宪章第二十条建立的专门委员会的法规；创立特别委员会和临时工作团体；等等。

每年至少举行两次会议。通常，第一次会议在每年2月份，第二次会议在该年首脑会议召开之前的9月份。共召开80次常会和特别会议。^[31]

(三) 秘书处

“秘书处”是常设行政机构，负责执行非统宪章以及成员国签订的其他条约和协定赋予的任务。由1位行政秘书长和5位副秘书长组成，履行职责时不受他们各自所属国的影响。行政秘书长负责拟定非统的预算。秘书处设在亚的斯亚贝巴，是非统的执行机构，行政秘书长^[32]指导其工作。

另外，虽然“秘书处”是非统的主要机构，但其行政秘书长还直接对部长理事会负责。在未完成4年任期的时候，首脑会议可能以更好地发挥非统功效为理由，免去行政秘书长职位。先后有7任秘书长。^[33]

(四) 调解、和解和仲裁委员会

“调解、和解和仲裁委员会”于1964年成立，由21个成员国组成，用和平方式解决成员国之间的争端是其职责。1967年，在亚的斯亚贝巴召开第一次会议。

(五) 专门委员会

成立之初，非统还设立了5个专门委员会，即“经济和社会委员会”“教育和文化委员会”“卫生、保健和营养委员会”“防务委员会及科学、技术和研究委员会”。后来，由最初的5个一度增至6个，最后缩减为3个。此外，根据具体情况，非统又成立了另外一些机构，如1965年5月的非洲“解放运动协调委员会”，1993年6月的非统“预防、处理和解决非洲冲突机制”等。

非统有自己的预算机制。预算“由成员国依照其对联合国应缴会费的比例筹集”，但任何成员国应缴的会费均不得超过本组织正常年度预算的20%。如此，相对固定可靠的经济支撑，使非统机构能够正常运转，从而在非统成立以前，泛非主义始终处于松散的状态。

非统的官方语言是英语、法语和阿拉伯语等3种语言。非统并未把斯瓦希里语和豪萨语作为自己的官方语言，对此，有人表示异议，甚至提出了强烈的批评。因为当时使用斯瓦希里语的非洲居民有1亿人，且斯瓦希里语是最重要的撒哈拉以南非洲语言，也是世界10大主要语言之一。豪萨语是撒哈拉以南非洲第2种最广泛使用的语言，非洲日常使用豪萨语的有接近5 000万人，而没人能够断定日常使用英语和法语的非洲人真正地达到了5 000万人。^[34]

【注释】

[1]《科林·勒古姆谈非洲问题》，《西亚非洲资料》第91期，第13页。

[2]Tajudeen Abdu-Raheem, Pan-Aficanism： Politics, Economy and Social Change in the Twenty-first Century, London： Pluto Press, 1996, p.229.

[3]Adekunle Ajala, Pan-Africanism： Evolution, Progress and Prospects, London： Andre Deutsch, 1973, p.4.

[4][美]维农·麦迪： 《世界政治中的非洲》，北京： 世界知识出版社1965年版，第94页。

[5]威·爱·伯·杜波依斯(William Edward Burghardt Du Bois, 1868—1963)： 美国黑人学者、作家。曾任亚特兰大大学经济学、历史学教授，美国有色人种进步协会创始人之一，泛非运动创始人。1948至1954年任非洲事务委员会副主席。1950年当选世界和平理事会理事。1961年加入美国共产党。同年迁居加纳，任《非洲百科全书》总编辑。1963年入加纳国籍。著有《黑人灵魂》《肤色与民主》和小说《黑色的火焰》(三部曲)等。(参见辞海编辑委员会编： 《辞海》，上海： 上海古籍出版社1999年版，第3562页。)

[6]第一次泛非大会： 1919年2月，巴黎；第二次大会： 1921年8、9月，伦敦、布鲁塞尔和巴黎；第三次大会： 1923年11、12月，伦敦、里斯本；第四次大会： 1927年8月，纽约。

[7]马库斯·加维(Marcus Garvey, 1887—1940)： 1887年出身于牙买加一个没落黑人中产阶级家庭，1940年在英国伦敦逝世。美国黑人领袖，1919年至1926年，为美国黑人民族主义运动组织者。加维于1914年在牙买加创建“世界黑人进步协会”，其宗旨是在非洲建立由黑人治理的黑人国家，并于1916年将协会总部迁至美国纽约。他主办报纸《黑人世界》，介绍黑人英雄故事和非洲文化成就。加维所领导的“返回非洲运动”是20世纪黑人历史上规模最大的群众运动。(参见辞海编辑委员会编： 《辞海》，第301页。)

[8]Adekunle Ajala, Pan-Africanism： Evolution, Progress and Prospects, p.6.

[9]舒运国： 《试析早期泛非主义的特点》，《西亚非洲》2007年第1期，第6页。(www.xing528.com)

[10]在承担第五次泛非大会筹备工作的6名成员中，非洲占了3个，即秘书克瓦米·恩克鲁玛(西非)、任宣传秘书彼得·亚伯拉罕斯(南非)和助理秘书乔莫·肯雅塔(东非)。大会虽然仍由杜波依斯主持，但实际起作用的是恩克鲁玛等年轻一代的泛非领导人，大会关于非洲本土的报告和宣言的起草都出自他们之手；恩克鲁玛的作用更大。与会者共有200多人，绝大多数来自非洲的英属殖民地，其中有几位是未来独立国家总统。(参见P. 基文·滕坦： 《克瓦米·恩克鲁玛与非洲革命》，《世界历史译丛》1980年第6期，第8页。)

[11]Tajudeen Abdul-Raheem, Pan-Aficanism： Politics, Economy and Social Change in the Twenty-first Century, p.4.

[12]埃德姆·科佐、戴维·查奈瓦： 《泛非主义与解放》，[肯尼亚]A.A.马兹鲁伊、[科特迪瓦]C.旺济主编： 《非洲通史》(第八卷)，北京： 中国对外翻译出版公司2003年版，第541页。

[13]Adekunle Ajala, Pan-Africanism： Evolution, Progress and Prospects, p.11.

[14]克瓦米·恩克鲁玛(Kwame Nkrumah, 1909—1970)： 生于金匠家庭，特威族人。1927年，从阿克拉师范学校毕业后留校任教。1935至1945年，赴美国深造，其间研究过西方哲学，对印度甘地的非暴力主义、杜波依斯和加维等人的政治主张推崇备至。1945年，在伦敦学习期间，又受到英国工党和费边社改良主义的影响。1947年，回国组建政党，领导黄金海岸民族独立运动，使加纳成为撒哈拉以南非洲第一个赢得独立的国家。从1958年加纳独立至1966年2月，一直担任国家最高领导人。在执政期间，奉行和平中立和不结盟政策，积极支持非洲民族独立运动，主张非洲统一。推行民族化政策，发行加纳货币，由加纳人控制经济和行政权力；经济上由于重视发展重工业，忽视农业，导致国民经济失调。著作有《殖民地走向自由之路》(1946年)、《恩克鲁玛自传》(1957)、《非洲必须统一》(1963)、《良知主义》(1964)和《非洲的阶级斗争》(1970)等。(参见《中国大百科全书·外国历史》，北京： 中国大百科全书出版社1990年版，第274页。)

[15]埃塞俄比亚、利比里亚、利比亚、摩洛哥、苏丹、突尼斯、阿拉伯联合共和国和加纳等国。

[16]唐大盾选编： 《泛非主义与非洲统一组织文选(1900—1990)》，上海： 华东师范大学出版社1995年版，第50—57页。

[17]张宏明： 《泛非主义的理论脉络和发展轨迹》，杨光、温伯友主编： 《中东非洲发展报告(2000—2002)》，北京： 社会科学文献出版社2002年版，第48页。

[18]29个独立国家和独立时间分别为： 利比亚(1951年12月24日)、苏丹(1956年1月1日)、摩洛哥(1956年3月2日)、突尼斯(1956年3月20日)、加纳(1957年3月6日)、几内亚(1958年9月28日)、喀麦隆(1960年1月1日)、塞内加尔(1960年4月4日)、多哥(1960年4月27日)、马达加斯加(1960年6月26日)、扎伊尔〔今刚果(金)〕(1960年6月30日)、索马里(1960年7月1日)、贝宁(1960年8月1日)、尼日尔(1960年8月3日)、上沃尔特(今布基纳法索)(1960年8月5日)、象牙海岸(今科特迪瓦)(1960年8月7日)、乍得(1960年8月11日)、中非(1960年8月13日)、刚果(布)(1960年8月15日)、加蓬(1960年8月17日)、马里(1960年9月22日)、尼日利亚(1960年10月1日)、毛里塔尼亚(1960年11月28日)、塞拉利昂(1961年4月27日)、坦噶尼喀(今坦桑尼亚一部)(1961年12月9日)、卢旺达(1962年7月1日)、布隆迪(1962年7月1日)、阿尔及利亚(1962年7月5日)和乌干达(1962年10月9日)。

[19]“卡萨布兰卡集团”： 于1961年1月成立，成员国有加纳、埃及、几内亚、马里、阿尔及利亚和摩洛哥等6国。主张非洲在政治、经济、文化、技术和防务等方面的全面合作，被认为泛非运动的激进派。

[20]“布拉柴维尔集团： 于1960年12月成立，由喀麦隆、刚果(布)、象牙海岸(今科特迪瓦)、达荷美(今贝宁)、上沃尔特(今布基纳法索)、毛里塔尼亚、尼日尔、塞内加尔、中非、加蓬、乍得和马达加斯加12个法语非洲国家组成。主张协调外交行动和加强区域经济、文化合作；但不急于谋求政治上统一，故被称为泛非运动中的温和派。

[21]“蒙罗维亚集团”： 于1961年5月成立，成员国除“布拉柴维尔集团”12国外，还包括利比里亚、尼日利亚、利比亚、埃塞俄比亚、突尼斯、索马里、多哥和塞拉利昂等8个国家。

[22][美]维农·麦迪： 《世界政治中的非洲》，北京： 世界知识出版社1965年版，第114页。

[23]海尔·塞拉西(Haile Selassie Ⅰ， 1892—1975)： 埃塞俄比亚皇帝(1930—1974)，非洲政治活动家。1930年11月2日，加冕为皇帝，称海尔·塞拉西一世。即位后，在政治、经济和教育等方面进行了全面的改革。1935年5月，意大利入侵埃塞俄比亚，海尔·塞拉西一世被迫流亡国外。1941年5月，在英国军队的协助下，埃塞俄比亚光复。20世纪60年代，他积极支持非洲和第三世界反对殖民主义和帝国主义斗争，是非洲统一组织成立的积极倡导者，并且还以个人的威望调解非洲各国的关系，促进了非洲人民的团结。1971年10月，曾访问中国。1974年6月28日，埃塞俄比亚爆发革命。同年9月12日，塞拉西一世被废黜。1975年8月27日，死于狱中。(参见《中国大百科全书·外国历史》，第395—396页)

[24]Amadu Sesay, Olusola Ojo, and Orobola Fasehun, The OAU After Twenty Years, Boulder and London: Westview Press, 1984, p.3.

[25]Mark W. Zacher, International Conflicts and Collective Seculity, 1946-77, New York: Praeger Publisher, 1979, p.121.

[26]当时非洲有33个独立国家，埃塞俄比亚、利比亚、布隆迪、喀麦隆、乍得、刚果(布)、刚果(利)、达荷美(今贝宁)、加蓬、加纳、几内亚、象牙海岸(今科特迪瓦)、利比里亚、马达加斯加、马里、毛里塔尼亚、尼日尔、塞内加尔、尼日利亚、索马里、苏丹、坦噶尼喀、突尼斯、阿拉伯共和国联盟、埃及、上沃尔特(今布基纳法索)、阿尔及利亚、塞拉利昂、乌干达、卢旺达、中非共和国等31个国家参加了非统的成立会议，成为创始国。摩洛哥因抗议毛里塔尼亚参加会议，没有与会。多哥因发生政变，未能与会，但也签署了《非洲统一组织宪章》，成为非统成员国。南非少数白人种族主义政权被排除在会外。

[27]非洲统一组织英文缩写之所以采用“OAU”(Oganization of African Unity),而未用“OAS”(Organization of African States),主要是为了避免与“美洲国家组织”(Organization of American States)的英文缩写“OAS”相混淆。(Zdenek Cervenka, The Unfinished Quest for Unity: Africa and the OAU, London: Julian Friedmann Pulishers Ltd, 1977, p.12.)

[28]陆庭恩： 《非洲问题论集》，北京： 世界知识出版社2005年版，第539页。

[29]Amadu Sesay, Olusola Ojo, and Orobola Fasehun, The OAU After Twenty Years, p.6.

[30]“国家和首脑会议”的常会为： 1963年5月、1966年11月、1969年9月、1970年6月、1971年6月、1973年5月、1983年6月、1984年11月、1985年7月、1986年7月、1987年7月、1988年5月、1989年6月、1990年6月、1995年6月等15届在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴，1964年7月、1993年6月等2届在埃及首都开罗，1968年9月、1999年7月等2届在阿尔及利亚首都阿尔及尔，1965年10月在加纳首都阿克拉，1967年9月在刚果(金)首都金沙萨，1975年7月在乌干达首都坎帕拉，1976年7月在毛里求斯首都路易港，1977年7月在加蓬首都利伯维尔，1978年7月在苏丹首都喀土穆，1979年7月在利比里亚首都蒙罗维亚，1980年7月在塞拉利昂首都弗里敦、1981年6月在肯尼亚首都内罗毕、1991年6月在尼日利亚首都阿布贾，1992年6月在塞内加尔首都达喀尔，1994年6月在突尼斯首都突尼斯，1996年7月在喀麦隆首都雅温得，1997年6月在津巴布韦首都哈拉雷，1998年6月在布基纳法索首都瓦加杜古，2000年6月在多哥首都洛美，2001年6月在赞比亚首都卢萨卡和2002年6月在南非城市德班。特别会议： 1976年1月在亚的斯亚贝巴的关于安哥拉局势的特别首脑会议，1980年4月在尼日利亚城市拉各斯的专门讨论非洲经济问题的特别首脑会议，1987年在亚的斯亚贝巴关于外债的特别首脑会议，1994年8月在坦桑尼亚城市阿鲁沙关于解散解放委员会的特别首脑会议，1999年9月和2001年3月两次在利比亚城市锡尔特关于成立非洲联盟的特别首脑会议，2001年7月在阿布贾的关于非洲艾滋病和其他传染病的特别会议。(http：//www.africa-union.org/root/au/Documents/Decisions/Decisions htm.)

[31]http：//www.africa-union.org/root/au/Documents/Decisions/Decisions htm.

[32]秘书长前之所以加上“行政”(administrative)，是为了限制秘书长权力，害怕履行这个职位的人成为非洲大陆政策的制定者。(Michael Woifers, Politics in the Organization of African Unity, London: Methuen & Co Ltd, 1976, pp.47-48.)

[33]非统秘书长： 几内亚人迪亚洛·特利(1964—1972)、喀麦隆人恩佐·恩加基(1972—1974)、喀麦隆人威廉·埃特基(1974—1978)、多哥人埃德姆·科乔(1978—1983)、尼日利亚人彼得·奥努(1983—1985)、尼日尔人伊德·奥马鲁(1985—1989)、坦桑尼亚人萨利姆·艾哈迈德·萨利姆(1989—2002)。

[34]Elenga M’buyinga, translated by Michael Pallis, Pan Africanism or Neo-Colonialism? The Bankruptcy of the O.A.U., London: Zed Press, 1982, pp.3-4.