立法进程的优化与重大疫情防控相关的法律改革

1.奠基时期

1997年《刑法》可以被视为本类犯罪立法的开端，在此之前，1979年《刑法》虽有个别条款涉及公共卫生突发事件的刑法规制问题，但并未针对公共卫生类犯罪现象进行专门性规定。随着社会形势发展，公共卫生领域保护问题逐渐进入视野。因此，1997年《刑法》修订时，立法者参照域外法律增设了“危害公共卫生罪”一类罪名。本类罪名的客体是国家卫生管理秩序，主要规制妨害国家卫生管理，已经或者可能损害公众健康的犯罪行为。与公共卫生突发事件密切相关的罪名包括：妨害传染病防治罪、传染病菌种毒种扩散罪、妨害国境卫生检疫罪等。在此之后，《动物防疫法》《国境卫生检疫法》等公共卫生法律依次颁布，本类法律中的相关刑事责任条款为本领域刑事法律体系的形成奠定了基础，整体公共卫生法律体系的雏形也逐渐形成。从“从无到有”的视角而言，该阶段立法具有开创式的进步意义，但刑法规定的具体内容较为粗疏，而后续实践对公共卫生领域的关注度并不高，故使相关罪名难以及时反思修正，为后续治理埋下了隐患。

2.发展时期

以2003年非典疫情为节点，该领域立法进入了发展时期。非典的爆发使社会对公共卫生突发事件类犯罪治理需求猛然提升，长期未受关注的公共卫生领域的刑事法律因难以适应情势的紧迫需要，不得不进入新的补充与发展时期。在此期间，最具代表性的是2003年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（本文以下简称《解释》）。《解释》较为系统地对突发传染病防治的相关犯罪作出了规定，主要涉及危害国家安全、危害公共安全、破坏市场经济秩序、妨害社会管理秩序及渎职犯罪五大领域。其为非典防治的刑事司法提供了有益指导，解决了常规罪名在疫情特殊时期的适用疑难，并应急性地对“非法经营罪”等常规罪名进行了扩张，填补了处罚漏洞。但是，以第1条、第6条、第10条为代表的相关规定也因其扩张性而引起了广泛争议。^[4]在《解释》颁布后，其他法律中的刑事责任条款也进入了一个较快的发展时期。其典型即国务院将非典列入《传染病防治法》法定传染病进行管理。与此同时，《传染病防治法》将疾病预防控制机构和医疗机构违反本法规定的行为，特别是把政府和政府部门失职、渎职行为纳入了应当受处罚的行为，^[5]为传染病防治中单位犯罪及渎职类犯罪的追究提供了可能。(www.xing528.com)

3.革新时期

2020年新冠肺炎疫情的爆发使本领域立法进入革新时期。在非典事件平息后的较长时间，虽然相关法律经历了少量修改，但一般是常规修法时期的细节变动。直至2020年新冠肺炎疫情爆发，使得该领域的立法完善问题重回视野。新冠肺炎疫情防治期间，2020年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（本文以下简称《意见》）成了本领域治理的导向性司法解释。《意见》总体承接《解释》的基本精神，对公共安全、社会秩序等主要领域的犯罪行为进行法律适用指导，但也有显著区别与细化之处。典型的是激活了“传染病防治罪”这一罪名的适用，将大部分拒不履行防疫义务，应受刑罚处罚的行为纳入本罪规制，并通过主体与行为的区别规定，将本罪同以危险方法危害公共安全罪的规制加以区别。再如，依社会犯罪形式及罪名变化，以“编造、故意传播虚假信息罪”等区别规制造谣传谣行为，规定了网络服务提供者不履行网管义务的刑事责任等。此外，在数起境外输送的争议性事件爆发后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等又紧急出台《关于进一步加强国境卫生检疫工作 依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》（本文以下简称《卫生检疫意见》），以期及时惩治妨害国境卫生检疫的犯罪行为。值得注意的是，上述文件虽然是现阶段本领域立法的典型文件，但也不应成为新冠肺炎疫情爆发后相关立法变革的全貌。由于新冠肺炎疫情治理中暴露出的中国相关立法针对性不足，生物安全等领域仍存在相当大的立法空白。中央全面深化改革委员会第十二次会议进一步提出了“完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系”的要求，为实现公共卫生领域的良好、长效治理，此后包括刑法在内的相关领域立法也势必会迎来革新。