我国人民陪审员选任制度的完善与优化

蒋　正^[1]

摘　要：人民陪审员选任制度是人民陪审员制度的重要组成部分，它通过吸收未受过专门法律训练的普通民众参与到司法裁判中，缓解基层法院的审判压力，促进实现审判公开，强化司法监督。选任具备何种素质的公民担任人民陪审员，关系到人民陪审员制度的立法意图能否实现，也关系到其是否能够产生良好的实施效果。我国人民陪审员选任制度应力图从陪审员细分的角度，在区分我国现实国情和不同案情的基础上，将陪审员划分为“大众性”和“专业性”两类，以适应我国现阶段审判的现实需要。

关键词：人民陪审员；选任；完善

一、我国人民陪审员选任制度的实施现状

（一）立法规定

我国真正意义上的人民陪审员选任制度规定包含在2005年5月1日施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》中（以下简称《决定》）第四条至第九条中，内容包括任职条件、选任方式、任职期限等，它是引导和规范人民陪审员选任的原则性文件，具有重要的现实指导意义。《决定》首先规定了人民陪审员的条件，包括积极条件和消极条件。积极条件要求担任人民陪审员需“一般具有大学专科以上的文化程度”，与法官任职资格相比，此项条件规定较为宽松，但对学历的限制仍然有可能排除较多公民参与其中；在消极条件中则单列出公、检、法、司等司法从业人员不得担任陪审员，有利于避免浪费司法资源，抑制司法腐败，体现司法民主。在此项制度框架下，人民法院可以根据实际情况对任职条件进行细化。在同级人大常委会确定人民陪审员的数额以后，就进入选任程序，公民可以通过组织推荐或者自荐方式进行，由人民法院和司法行政部门进行考核后，提请同级的人民代表大会常务委员会进行任命，从而产生任期五年的新一届人民陪审员。从制度设计和立法规范上可以看出，人民陪审员的产生是一个公开、公平的过程，有利于激发当地人民群众参与陪审事业的热情，实现司法民主，维护司法公正，但规定也缺乏一定的制度弹性，某些方面规定得过于呆板，不利于实践中执行。

（二）实践现状

在宏观方面，根据最高人民法院研究室，以《决定》实施以来全国部分法院的相关数据为基础，对人民陪审员制度的实施情况进行统计的数据显示：人民陪审员中具有大学以上学历的占39.18%，大专学历的占48.13%，高中以下学历的占12.69%。人民陪审员来自党政机关、企事业单位、科研院校、离退休人员、农民工等各个层面，其中党政机关人员占47.8%，企事业单位人员占25.31%，科研院校人员占6.41%，离退休人员占4.97%，农民工占2.53%，无业人员占2.87%，其他人员占10.28%。在微观方面，笔者选取2006年宜昌市人民陪审员的结构统计表作为参照（如表1），从该表中可以看出，大学以上学历的占44.6%，大专学历占42.4%，高中学历的占9.2%；党政机关人员占56.5%，事业单位人员占10.3%，企业单位人员占17.9%，其他人员占15.2%，其中大专以上学历的共有168人，占到了总数的90.8%，陪审员中非党政单位及企事业单位人员所占的比例相当小，而据全国陪审员2003年的统计，大专以上学历的只占我国总人口的5%左右。这表明，在我国目前的陪审员选任制度有趋向“精英化”的特征，且在人员选择上较为混乱，没有进行制度内的专业细分，民主性和群众性并没有得到很好的体现。

表1　2006年宜昌市人民陪审员基本情况统计表

二、我国人民陪审员选任制度的原则

（一）政治民主和司法民主原则

陪审选任制度要体现政治民主和司法民主。人民陪审制度的本质是国家通过让未经法律训练的普通民众参加审判，使其凭借自身朴素的善恶感、是非观对案件作出判断，扩大司法民主，监督审判机关的审判活动，使法律适用更加合情、合理、合法，最大限度地接近人民。要保证人民的司法权利，就必须让民众广泛参与到司法审判中来，最高司法机关提出了“司法为民”的思想，把维护人民群众的根本利益作为司法工作的最高追求，为吸收普通公民参与司法提供了前提和基础，因而必须最大限度地扩大陪审员的选任范围，在真正意义上实现司法民主，提高广泛性和代表性，这样才能从根本上保障人民陪审制度的生命力。

（二）确保司法公正原则

维护司法公正应当是人民陪审员选任制度应当坚持的第一位目标。首先，应当坚持发挥人民陪审员的社会道德标准来认定案件事实和适用法律，使之与法官的法律思维互补，从而确保裁判公正；其次，通过让人民陪审员参与案件审理来约束法官，监督法官秉公执法；最后，人民陪审员通过对当事人进行法制教育、诉讼调解，使当事人息诉服判，提高司法效率，从而确保司法正义。

（三）优势互补原则

优势互补原则主要体现在法官的法律知识与人民陪审员的专业素养、社会阅历之间的互补，法官侧重于运用法律知识和逻辑思维，对案件进行自由心证，对陪审员能够进行法律适用上的指导。而人民陪审员来自于专业领域或社会基层，拥有专业知识或者普通民众的一般思维和道德观念，可以从不同角度辅助法官进行事实认定和案情分析，从而弥补职业法官在审判活动上的不足。同时，让人民陪审员参与审判，是沟通法院与社会的一座桥梁，它不仅体现在直接的信息传递上，而且让社会体会到，法院并不拒绝公众的价值标准。因而选任陪审员，应当充分考虑其自身具备的素质是否与选任具体要求相匹配，是否能对审判活动产生优势互补的可能性。

（四）与其他人民陪审员制度相协调原则

陪审员选任制度是人民陪审制度的重要组成部分，决定将选任出怎样的陪审员参加陪审活动，影响着案件审判的质量高低及整个陪审制度运行的好坏。此项制度必须与陪审员使用制度、管理制度、监督制度等相协调，确保人民陪审制度的价值实现。

三、我国人民陪审员选任制度存在的主要问题

（一）人民陪审员的代表性不够

人民陪审制度是人民当家做主在司法领域的具体体现，尽可能多地让社会成员参与到司法活动中来才能最终实现司法民主，而要让陪审员成为实现司法民主的重要载体，就要尽可能地扩大陪审员的选任范围，在最大程度上代表公民利益。目前，大多数国家在陪审员的选任上都强调其广泛性和代表性，如英国《1974年陪审团法》规定：“凡在议会或地方选举中登记为选民，年龄从18岁到65岁，自13岁起在英国居住5年以上，并且没有因犯罪被剥夺陪审权或没有受职业限制不得参加陪审的男女，可担任陪审员。”法国刑事诉讼法第255条规定：“凡年满23岁，具有读写法语能力，享有政治权利、公民权利和家庭权利的男女市民，且无法律所列举的无资格或不能兼任的情况的，可以担任陪审员职务。”从以上规定可以看出，这些国家对陪审员规定没有过多限制，只要具备公民资格就可能参与到陪审活动中来，而在我国的《规定》中，人民陪审员则必须具备“大学专科以上的文化程度”，且需由个人或组织推荐，人大任命，较大地限制了公民参与陪审的范围，满足条件的只能是社会精英等少数人，而把学历不高但在群众中威望很高或者善于做调解工作的基层群众排除在外，这既减弱了人民陪审员的代表性，又流失了更适合担任陪审员的人选资源。

（二）人民陪审员的任职资格规定较为严格

与整个社会公民素质和诉讼需求相比，我国人民陪审员的任职资格较为严格，除了必须满足年满23周岁、品行良好、公道正派、身体健康等条件外，陪审员需要达到大学专科以上学历。笔者认为，陪审制度的设计初衷在于让民众以自身情感、认知能力和判断力作为思维要素到参与审判活动中来，以弥补法官审判的局限性。由于普通民众来自于不同行业和领域，具备本行业的工作经验或拥有丰富的社会生活经历，能更好地发现事实并适用法律。因此，尽可能多地让公众参与到审判过程中来，是陪审选任制度应当坚持的重要原则，如在婚姻家庭纠纷或相邻纠纷等民事案件中，可以聘请居委会大妈担任人民陪审员，她们通常能够准确反映群众对法律适用和案件审判的基本认知，对于案件事实的认定和审判进行有所裨益。在英美等具备成熟陪审制度的国家，对陪审员的选任并没有作出学历限制。例如，美国要求陪审员阅读、书写、理解英语能够达到令人满意地填写陪审员资格表，能够讲英语；法国要求陪审员能够阅读和书写法语；俄罗斯要求陪审员懂俄语；日本要求裁判员完成义务教育或者有义务教育同等学历。在这些国家中，双方当事人行使了排除规则之后，根据随机抽取的原则，就产生候选人名单，形成正式的陪审团。我国人民陪审员的人选规定则呈现出精英化和专业化的趋势，这无疑会将不符合条件的民众拒之于陪审大门之外，对于广大民众来说是不公平的，尤其对于文化素质相对较低的中西部地区人民群众来说，过高的要求更不符合我国的实际情况。在实践中，一些地方适当放宽了学历限制，将一些在当地有较高威信且善于妥善调处邻里关系但学历较低的公民作为陪审员人选，但当提请同级人大常委会任命时，其坚持按照《决定》对学历的要求，任命一般难以通过。

（三）人民陪审员的任期规定不尽合理(www.xing528.com)

人民陪审员制度是为了让陪审员更好地代表人民行使司法权力，实现司法民主，维护司法公平。而《决定》中规定人民陪审员任期五年，尽管有利于保持陪审员参与审判工作的连续性和稳定性，但实际上却使人民陪审员逐渐固化在陪审职位上，使其审判思维被法官同化，成为事实上的“编外法官”，由此可能产生低效、错判、司法不公等情况，不利于公平、公正价值的实现，与人民陪审员制度的设计初衷相违背。同时，在任期较长的情况下，更应该杜绝连选连任情况的发生，它容易使人民陪审员对审判工作丧失新鲜感和敏锐度，从而产生懈怠心理，不利于提高审判工作的质量。因此，应当明确禁止人民陪审员连选连任。

（四）人民陪审员的选任程序不规范

现行人民陪审员的选任程序存在较大弊端，按照《决定》第八条的规定，人民陪审员最终由人民代表大会常务委员会任命，但人民陪审员人选的确定权却为法院所掌控，这在事实上会使得陪审员的最终人选由法院说了算，从而使人民陪审员不能对法院的工作进行实质性监督。另外，实践中我国人民陪审员的产生方式较为混乱，有的由法院推荐人大任命，在这种情况下，法院会依据备选人员与自身关系的亲疏来确定，从而使陪审员失去对法官的制约；有的则由单位推荐，而单位推荐的人往往是工作责任心不强或业务能力不佳的人员，无形中降低了陪审制度实行的质量；有的由组织推荐，由法院初选，后报人大审批后予以聘用，事实上已经超出选任制范围，而在实行聘任制。选任程序的不规范，导致不能选出符合陪审需求的人员，或者选出的人员与现实需求相去甚远，也使后续的陪审员使用、管理、监督等制度的实施受到影响。因此，应当对实践中存在的选任程序混乱情形进行规制，避免上述情况的发生。

（五）人民陪审员随机抽取方式贯彻不力

在案件中实行随机抽取陪审员的方式既是落实司法民主的重要体现，也是实现公民陪审权利的重要方式。《决定》第十四条规定人民陪审员参加合议庭审判的，应当在陪审员名单中随机抽取确定。但在实践中大多数法院仍采取定岗定位等变通方式进行安排，使之在实质上成为空壳。被抽取的陪审员往往是以被动的心态参与到陪审中来，他们常常利用本职工作与审判工作之间的矛盾，以“业务繁重”等理由回避陪审工作，导致合议庭不得不根据陪审员的工作时间安排案件开庭时间，极大地降低了诉讼效率。同时，随机抽取人民陪审员制度需要投入一定的费用和人力，这给经费较为困难的基层法院带来不小的压力，在实践中也对随机抽取制度存在一定的抵触情绪，往往会导致对此项制度贯彻不力。

四、我国人民陪审员选任制度的完善建议

“法律是社会产物，是社会制度之一，是社会规范之一。因此，我们不能像分析法学派那样将法律看成一种孤立的存在，而忽略其与社会的关系。”因此，我们对陪审员选任制度，必须立足于中国现实国情和司法实践的需要，而不能将陪审制度的自身发展与社会生活的有机联系割裂开来。

（一）人民陪审员任职条件的完善建议

在任职条件上，应当根据不同的案件对陪审员进行区分，在专业性和大众性之间进行综合权衡，既要防止陪审员“精英化”，又要杜绝过分追求“大众化”的现象发生。笔者认为，可以通过建立大众陪审和专家陪审制度来适应案件审理的不同需求。这样既可以增强法官对事实的认定能力和审判效果的把握能力，又能使陪审员的专业知识和社会经验与法官的审判思维之间形成互补。因此，对陪审员资格条件设置不宜过高，否则会限制更大范围内的适合人选。一名合格的人民陪审员首先具备的应该是道德良知、社会经验和正确的价值观，而非法律知识、审判经验和较高的文化程度。因此，对于陪审员的人选不宜作出过严规定，只要具备一般判断及理解水平的人，就能够参与到陪审活动中来，如果限制过多，会影响陪审员的代表性且有悖于陪审制度的本质。但这并不意味可以忽视对其综合素质的考虑，相反，由于审判活动与当事人的切身利益紧密相连，陪审员个人业务素质和驾驭案件的能力直接关系到案件的审理结果，因此，对陪审员的选任，更应当注重其道德水准、文化水平、逻辑思辨能力、工作经验、生活阅历等综合要素，使得人民陪审员能够根据案件事实和法律规定进行自由心证。笔者认为，应当在细分的视角下从两个方面对其进行完善。

1.专业陪审员制度的完善

对于专业性非常强的案件，如计算机网络、知识产权、期货金融证券业纠纷、医疗纠纷等，因为“一个人的绝对责任不在于把普通人的所有特质都集中在自己身上，而在于把这些特质用于他的职业。教育不断专业化就反映了这种观念”。法官难以对该类案件作出准确客观的事实认定，由于法官专职从事审判活动，其知识结构和社会经验也主要局限在法律领域之内，习惯于从法律视角考虑案情。而审判活动涵盖了丰富的社会生活内容，法官受思维视野和生活经验的限制，难以对社会方方面面的问题都作出准确的认定。而专业陪审员则对涉案专业问题能够进行全面把握和准确判断，能够从非法律角度的理解案情，从而弥补职业法官知识、能力的不足，大大降低案件审理的难度，使案件认定的事实最大限度地接近真实。许多国家和地区在一些特殊的案件，特别是专业性较强的案件中实行专家陪审。如瑞典在1999年修改的《司法程序法》中明确规定，上诉法院在审理刑事案件时，可以实行专家参审制，即由两名法官和两名专家组成的合议庭负责审判。德国刑事诉讼法也表明，“在刑事裁决中取消非职业法官的参与是不可能的。改革的趋势之一可能是选择一些在特定方面，例如在经济方面，具有专门知识的非职业法官。在劳动争议法院和社会保险法院中也存在类似的非职业法官制度”。在我国，对专家陪审也出现支持声音，如最高人民法院前院长肖扬曾经指出：“要建立专家型兼职人民陪审员制度，根据某些专业性很强的案件审理需要，特邀专家、学者担任兼职人民陪审员。”在宜昌地区，这一方面成效较为突出，其基层法院在邀请人民陪审员组成合议庭时，能够有针对性地选择陪审人员，为审判人员公正合理高效地审理案件提供了有力帮助，如伍家岗区法院、夷陵区法院等在处理涉及房产纠纷时选择从事房地产行业的人民陪审员，在处理医疗事故纠纷时选择卫生行业的人民陪审员等。笔者认为，我国对于专业陪审员制度，可借鉴仲裁法中对仲裁员的遴选条件，将在业内具备资深水准且在该领域内工作满八年的人员，确定为担任专家陪审员的客观标准，由人大常委会或政府部门负责对陪审员进行任命或者聘用，建立完善专家陪审员库，由法院在备选的陪审员中随机抽取陪审员参与审判，这样可以减轻法院的工作负担，也符合专业性较强案件的审判需要。同时，专家陪审员的职责应当以事实认定为主，以适用法律为辅，这样既有利于满足案件审判的需要，使案件事实最大限度地接近于真实，也有利于使法官的审判权受到规制，使其审判活动纳入人民群众的司法监督之下。

2.大众陪审员制度的完善

无论是英美国家的陪审团制度，还是大陆法系的参审制度，都重视吸收大众陪审员参与案件的审理。他们认为，某种程度上对法律的无知，在审判中已经被看作是一种美德。因此，对于大众陪审员，他们无需具备大量、较深入的法律知识和专业知识，其作用在于以大众的道德水准和日常经验对案件事实和各类证据进行综合分析和准确把握，弥补法官法律审判思维的不足。在普通案件的审理过程中，调解应当成为解决矛盾纷争的重要手段，而共青团、妇联、工会、居委会、村委会等基层组织在这一方面具有明显的优势，如果能够让具备相关工作背景的人员参加陪审，就能较好促进矛盾的化解，实现以调解方式结案，从而产生良好的社会效果。因此，在基层人民法院和法庭，可以选任一批在当地群众威望高又热爱人民陪审事业的群众担任人民陪审员，让当事人在感情上易于认同，在结果上易于接受。因此，应当在《决定》规定的大框架内，对陪审员制度弹性进行充分考量，特别是在我国中西部较为落后的地区打破学历限制和选任程序的束缚，采用简便的、灵活的任用方式，使得陪审员的任用最大限度地适合审判需求。

（二）人民陪审员任期制度的完善建议

良好的任期制度，既能充分保持陪审制度的弹性，激活陪审员参与审判工作的热情，又能减少司法不公现象的发生几率，维护司法公平。《决定》规定人民陪审员任期五年，大多数学者认为五年任期过长，容易产生诉讼拖沓、司法腐败等不良现象。笔者认为，对专家陪审和大众陪审应当实行任期上的区别对待。专家陪审员的案件数量相对有限，且又有其他工作，具备“宽时段、窄领域”的特点，因而应当适当延长任期，保证专家陪审对专业案件的事实认定水平和审判质量。而大众陪审员的陪审范围主要是非专业案件，具有“窄时段、宽领域”的特征，应当适度限制其陪审年限，防止其在陪审岗位上任职过久而产生效率低下甚至司法不公现象，对其参加陪审时间的设置，应与人大任命脱钩，另外单独规定2～3年的任用期，过长或过短的任期都不利于实现陪审制度的本质意义。

（三）人民陪审员选任程序的完善建议

虽然我国的陪审员选任程序初步实现了法制化，但仍需较大完善，即必须以实现程序的正当性及合理性为目标渐进，否则选任制度也只具备完善程序的表征，而不能在实践层面上实现严密对接，因而我国陪审员选任程序的仍需制度和实践层面的双重完善。笔者认为，法院在需要选任人民陪审员时，都应当在人民陪审员选任工作开始前发布公告，包括人民陪审员的名额、选任条件、如何申请等相关事宜，以利于社会大众全面了解，便于符合条件的公民向户籍所在地基层法院提出申请。就候选人推荐而言，应当强化公民自荐，弱化组织推荐，因为公民自荐恰恰是司法民主的最好体现，任命机关不会考虑推荐单位的利益而违背任命程序。就确定权和任命权而言，人民陪审员人选的确定权也不应只赋予法院，而应赋予司法行政机关，再由司法行政机关报请同级人大常委会批准。这样的选任程序，可以使任用权分散于多个主体从而体现司法民主。

（四）人民陪审员随机选择制度的完善

对于我国现在的陪审制度而言，实行陪审员随机选择制度是非常必要的，当事人随机选取，既可以防止法院自行随意指定人民陪审员，又可以约束人民陪审员，避免产生不尽职责现象，增强其主体意识和责任意识，积极主动地参与到庭审中来，从而赢得当事人的信任和自身的权威。在英美等国，通过在特定的案件中随机抽选陪审员来完成对事实的认定，法院和法官在这个过程中无法控制他们的意志。而在我国，陪审员是相对固定的，法院可能选择与其保持一致的人，从而使陪审员“只陪不审”，使庭审失去实质意义。因此，要真正促使人民陪审员摆脱法官管理的束缚，还原人民陪审员民主性和代表性的本色，必须完善随机选取陪审员程序，譬如在开庭前5日，由审判庭在陪审员名册中随机抽选陪审员，并将开庭时间和地点书面及时通知陪审员及所在单位，为陪审员顺利参审提供保障。同时，还要抽取2～3名候选陪审员备用。另外，笔者认为，可以分别建立专家陪审员库和大众陪审员库，让当事人根据自身案件的实际情况进行选择，尽量扩大可选择的范围，完善当事人的随机选择权利。对于当事人选出的陪审员，应当在程序上切实保障其参与到庭审中来，实现程序正义。

（五）对实施人民陪审员聘用制度的设想

实行人民陪审员制度是我国司法民主的具体体现，尽管在现阶段已取得了较大成效，但是仍然存在着较多问题，如“陪而不审”、司法腐败等现象的产生，它们严重影响到司法公正的实现和司法效率的提升，解决这些难题，既需要制度本身的建构与完善，也需要借鉴与参照其他制度形式。尽管《决定》明确规定了我国陪审员遴选方式为选任，但在司法实践中，部分法院仍然直接实施聘用制，直接超出了《决定》的范围。笔者认为，对于人民陪审员遴选制度，在立法规范与司法实践中，可以相对承认其存在的合理性，适度实施聘任制陪审员制度。首先，聘任制比选任制具有更大的制度弹性和实施空间，更切合我国司法运行的实际。在遴选程序上，聘任制比选任制更加简便灵活。选任制程序繁琐，从推荐、考察到任命，要经过单位、组织的反复筛选，既是对参选者经验、技能与信心的超常考验，也是对推荐任命机关现有资源的无形消耗，不利于提高司法效率，而实行聘任制则要简便得多，只需要法院采取合同形式招聘即可，一旦不符合要求，可以及时解聘。在遴选范围上，选任制在实践中存在较多的隐性规定，在事实上排除了不具备学历要求和其他规定的公民参与其中，而实行聘任制能够最大限度地扩大人选范围，让具备专业知识技能的人员参与到陪审活动中来。其次，聘任制可以保障陪审员将所有工作时间和精力投入到案件审理之中，有利于提高审判效率，保障案件审判的质量，而实行选任制陪审员既要做好自己的本职工作，又要兼顾案件审判，往往力不从心，难免会产生“陪而不审”的情况。笔者认为，在司法实践中，可以在部分条件成熟地区先行试点，对部分案件特别是专业性较强的案件引入聘任制陪审员制度，同时，应在司法实践的基础之上出台相应的陪审员聘用制度规范，为其发展提供立法规范和制度保障。但也要避免因选任制与聘任制同时存在而产生制度“打架”现象，对其功能定位、职责划分、监督管理等方面进行合理区分，使之能够更加适合我国司法实践的需要。

五、结语

我国于2005年颁行实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》标志着我国的人民陪审员选任程序进入法制化轨道，它对实践中人民陪审员选任工作的开展具有非常重要的指导意义，但由于司法实践的局限性和立法技术的缺陷，它在实行中暴露出一些漏洞和不足，仍需制度和实践层面的双重完善。在我国，要构建科学合理的人民陪审员选任机制必然需要一个长期复杂的过程，它取决于方方面面的共同努力，笔者对此项制度在我国的培植和发展充满信心和期待！

【注释】

[1]蒋正，湖北省宜昌市中级人民法院办公室副主任，法学研究生。