如何选择合议庭制度改革的路径

黄菊兰　王旭光^[1]

摘　要：合议庭制度改革从本质上讲是优化司法权力配置的问题。从审判权与审判管理权的协调这个意义上讲，合议制改革杂糅了法院人事制度改革、信息化建设等其他制度性安排的复合性改革工作，而这些都有赖于法院的实际情况进行不断的设计和调整。合议庭制度改革的首要问题是构建可欲的合议庭模式，弱化院庭长行政化的审批权；同时，以审判组织建设为核心，以集体评议制度为抓手，以绩效考核制度为保障，实现合议庭改革的突破。

关键词：合议制；司法权力配置；司法改革

一、合议制度的法治价值与现实异化

（一）合议制度的及法治意义

在我国司法制度中，合议制是一项重要的审判制度，这种地位来源于相关法律的具体规定。如《人民法院组织法》第九条明确规定：人民法院审判案件，实行合议制。同时，我国三大诉讼法对合议制及合议庭的组成方式等作出了较为细致的制度安排。因此，作为合议制的外部载体，合议庭是我国法院行使审判权的最重要的组织形式，尤其对于中级人民法院而言，由于不存在独任审判适用的空间，合议制具有更加重要的现实意义。

从某种程度上讲，法律规定合议制的目的主要在于，一是汇聚合议庭成员的集体智慧，形成科学民主的集体裁决机制，实现审判资源合理有效配置，从而保障案件的审判质效；二是构建合议庭成员相互间的制约和监督机制，以防止个人专断和司法腐败。同时，在法治维度上，合议制在内部运行上遵循司法民主的原则，对于提升司法公正和公信力具有双重意义。

（二）合议制在司法实践中的异化

正是由于合议制在法治建设中的重要地位，最高人民法院自1999年以后发布的三个司法改革五年纲要中，均将合议庭制度改革作为重要内容，并且先后通过了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》和《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》（以下合称“两项规定”），以专门文件的形式规范合议庭制度的运行。然而不得不承认，在司法实践中，由于种种原因，合议庭的运作时常出现偏差乃至呈现出异化的情形，难以保障其应有价值的实现。了解这种异化现象本身及其产生的原因，对于寻找改革的切入点与制度设计具有现实意义。

1.形合实独、合而不议——合议庭内部运行机制的异化

“两项规定”均明确规定合议制为合议庭成员共同负责制，而在实际运行中，合议庭并没有真正做到“全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判，共同对案件认定事实和适用法律负责”，更多地呈现出“别人的案子不想管也管不着，自己的案子不想让别人管”的不正常现象。具体表现为两种形式。第一，“形合实独”。实践中的案件承办人制度使得案件审理过程中的查阅案卷、庭前准备甚至开庭审理等实质性活动，基本都是由承办人一人负责，其他合议庭成员仅是象征性地参加庭审，扭曲了合议制的实质。第二，由于“形合实独”的客观存在，导致合议庭“合而不议”的现象极为突出。承办人几乎包揽了案件审理的所有工作，致使合议庭其他成员对案件具体情况几无了解，因此，在评议过程中，基本上都是承办人的意见起主要乃至决定性作用，其他成员在多数情况下，并不实质性地参与合议，只是原则上表态同意与否或直接在合议笔录上签名。“庭审前不了解、庭审中走过场、庭审后不能议”，在这种情况下，合议庭评议笔录成了摆设。在有些情况下，由于合议本身并不能起到见解互补的功能，基于时间成本等考虑，甚至连“合议”本身都被省却，使得事后补做合议笔录也成了书记员的“正常”工作。

2.审判分离、考评阙如——合议庭外部运行机制的异化

在当前时期，人民法院在业务庭的建构上所采取的仍是较为行政化的管理手段，庭长或副庭长与普通法官之间存在一种事实上的行政管理关系，这种行政化的管理可能会使合议庭的运行出现一些偏离。特别是当庭长等不担任合议庭成员时，尽管无法直接影响合议庭的独立审判，但根据案件审批规程，合议庭在审理案件后往往需要上报庭长直至院长层层审批，在此过程中，庭长或者院长的意见很有可能通过审批的方式打破合议庭的独立性，从而影响案件最终的裁判结果。这种违背司法规律的“审者不判、判者不审”的行政化判案模式^[2]，极大地影响和阻碍着合议庭功能的有效发挥。

同时，现行合议庭制度缺乏合理规范的考评奖惩机制和监督机制与之相配套，使得合议庭的整个运作过程例如庭审、评议、裁判文书的制作、裁判质效、审判纪律等，无法进行实质性的考核评比。一方面，审判人员的利益（如奖金、晋升等）仅与其所直接承办案件的质效紧密相关，对于非承办人的合议庭成员，其参与合议的案件并不计入其工作量纳入考核范畴，导致法官对他人承办的案件难以有参与的积极性；另一方面，实践中存在的错案追究制更多着眼于追究承办法官的个人责任，对合议庭其他组成人员的责任规定不明确甚至付之阙如，可能导致合议庭其他组成人员缺乏忧患意识，无法提高真正参与案件审判的主体精神。

二、合议庭制度改革的实践样本

针对合议制在实践中所存在的种种流弊，近些年，各地法院结合实际情况，以促进合议庭职能的实现为目标，提出了不同的改革思路，并且形成了几种较为典型的改革范式。

（一）青岛模式——以完善合议庭评议制度为核心的“五化”模式

近年来，青岛中院通过建立“五化”合议庭工作模式，将合议制改革与审判管理创新结合起来，实现了合议庭组成专门化、合议庭庭审可视化、合议庭评议规范化、合议庭裁判透明化、合议庭评价多元化。其中，该院从合议庭评议环节入手，规定合议庭评议采取角色扮演、模拟诉辩的方式进行，每个合议庭成员平等且实质性地参与案件的评议，不得拒绝陈述意见或仅作同意与否的简单表态，而是在提出事实根据和法律依据的基础上，进行分析论证。同时，厘清了案件承办人的职责，避免承办人包揽案件办理现象的发生。诉辩式合议在克服“合而不议”弊端的同时，通过与该院推行的案件庭审评审机制的合力，一定程度上也解决了“形合实独”问题。

（二）大连模式——以由副庭长担任审判长为核心的“1411”模式

大连中院通过《关于加强和改进合议庭工作的意见》及《关于案件审批职责和权限的规定》等一系列文件，规定了大连中院合议庭，除院、庭长参加合议庭审理案件依法担任审判长外，均由副庭长担任审判长；实行审判工作与审判辅助工作相分离的工作制度，审判辅助工作由法官助理和书记员（速录员）负责。这一合议庭构建模式简称“1411”模式，即1名副庭长、4名法官、1名法官助理、1名书记员（速录员）组成至少2个合议庭、副庭长在合议庭中任审判长的模式。其核心在于，通过人事制度改革，从优从严选拔副庭长，进而与其他4名法官组成人员相对固定的2个合议庭，除非基于法律规定以及审判长提请，经合议庭审理的案件一般不再由院庭长签批。同时，为了保障该项改革的顺利进行，该院辅以人事制度改革和信息化建设等配套措施，保证了“让合适的人做合适的事”以及合议庭内部民主与外部监督同步协调。

（三）福田模式——以审判团队建设为核心的“1234”模式

深圳市福田区法院从全面实行审判长负责制出发，建立更灵活的审判团队，由法官单兵到团队集体“作战”，从而最大限度地发挥团队协作优势。该项改革的核心是弱化行政色彩浓厚的庭室架构，取消庭长的案件审批权和人员管理权，建立新型的司法权运行机制，其载体是审判长责任制。具体而言，法院通过选任程序公开选任审判长，建立以审判长（1人）为核心，包括普通法官2名，法官助理3人，其他辅助人员4人在内的新型审判团队。审判长在该团队中居于核心地位，既是办案者、又是管理者，拥有案件的分配权、决定权、签发权以及团队成员的工作安排，管理考核权等。

通过对现有代表性改革范式的考察可以看出，合议庭改革的突破口在于是否将合议庭作为一个独立而有机的整体予以对待。以此为前提，青岛模式侧重于对“合议”本身的程式化规范，大连模式和福田模式更侧重于对审判组织的合理化改造，特别是审判长选任制度的规范。而后二者的主要不同点在于，大连模式中仍能看到司法行政化的痕迹（比如将行政职务的副庭长与审判角色的审判长相约同），或许可谓对于现实的适当妥协；福田模式则基于司法专业化的考量，在审判独立方面贯彻得更为彻底。

三、合议庭制度改革的先决（首要）问题

任何一项改革，都要建立在对现实清醒认识的基础上，对于现实的种种表象，要持以审慎的态度加以甄别，有针对性地进行改革。总体而言，合议庭制度弱化乃至异化仅仅是法院审判运行机制不合理的一个表象，一方面，它来源于案件承办制度的不合理、不完善，另一方面，也是审判权与审判管理权混同的必然结果。因此，对于合议庭的改革，应当首先解决以下两方面的问题。

（一）构建可欲的合议庭模式

合议庭的构建模式作为合议制的外部载体，在合议庭制度改革中居于基础性地位，对于摒除承办人制度的弊端意义重大，因此，在考虑合议制改革时，应首要解决此问题。然而，合议庭的组成方式在当下具有较大的争议，主要体现在是随机性组成合议庭抑或组建固定化合议庭。^[3]前者主要基于对固定制合议庭容易形成利益共同体从而导致司法腐败这一危险的防范，后者则从司法专业化和充分发挥集体智慧的角度入手，认为固定化的构建模式更为合理。

毋庸置疑，从理论上来讲，合议庭审理案件固定化模式确易造成“人情案”“关系案”。然而，一方面，根据功利理论，相较于现行的承办人负责制，由至少三人构成的合议庭已经大大增加了司法腐败的机会成本，同时这一弊端也可以通过其他手段有效予以化解（比如审判流程管理、案件质效监管等），另一方面，相较于随机性的合议庭模式，该模式具有更为积极的现实意义。(www.xing528.com)

1.固定化合议庭模式满足了司法专业化的现实要求

从有效解决社会纠纷的长远机制看，法治维度下的司法所依赖的并不应当是什么类型案件都能断的法官，更多仰仗的应是精通某一领域审判经验的专业性法官。特别是在中级法院层面，有些法院的同部类业务庭是以分区域管辖的方式界定职能，而非以案件性质作为划分基础，在这种情况下，组建固定合议庭一方面顺应了法院组织机构的职能需求，同时在专业化建设方面显得更加必要。

2.固定化合议庭模式适应了审判实践的实际需求

任何一项合理的改革必然要适应现实，客观而言，合议制之所以不能有效落实，一定程度上来源于法官审理案件时所承担的时间成本以及由此而来的庭审协调问题。如果盲目地以随机性为原则组建合议庭，一方面可能导致整体审判活动的混乱，另一方面，由于对司法效率的影响，极易导致合议制不如独任制的悖论，从而动摇合议制改革的基础。

3.固定化合议庭模式更有助于杜绝承办制度的弊端

从某种角度来讲，合议庭模式的重塑是从对现行承办人制度的批判中寻找进路的，那么，在制度设计中必须时刻保持对承办人制度的弊端的理性戒备。承办人制度的关键问题在于实质上是由承办人一人完成了审理过程，与此相近，如果实行随机性合议庭模式，在现行的分案模式下，在合议庭组成人员确定之前，案件已确定分到某名法官手中，另两名法官自始便被定性为“随机参加人员”，必然会影响合议庭制度的真正落实。即使可以完善集体评议制度等配套措施以对其作以制约，但随机合议庭模式实难解决审判长主导性、审判效率等问题，也难以接受明确有效的考核。相较之下，固定化合议庭模式可以较好地解决上述问题。

因此，对合议制及合议庭的改革，应当以固定化合议庭模式的构建为基础，逐步形成独立规范的审判单元。

（二）弱化院庭长行政化的审批权

为了解决审判权与审判管理权混同的问题，需要切实赋予合议庭的案件审判权力，让其成为案件真正的审理者和裁判者，前文所述福田法院的改革思路即源于此。然而，长期存在的司法行政化问题不可能一蹴而就地解决，从现实出发，应当更为合理地优化权力配置，规范权力运行。从司法改革的现状来看，合议制改革的根本目的是还权于合议庭。从实践来看，一方面，院庭长审批案件不仅不能从根本上避免错误裁判，有时还因为院庭长自身的主观因素导致与合议庭发生不必要的争执，影响及时结案；另一方面，目前院庭长一般只能暂时否定合议庭处理意见，对于双方争执不下的案件，通常需要由审委会讨论决定，因此，审批没有太大实质意义。基于此，需要通过审判管理制度的完善推动案件审批制度改革，界定案件审判权限归属，逐步弱化带有行政色彩的案件审批。

需要明确的是，将部分案件审批权限赋予合议庭，并非将庭长、院长排除在审判工作之外，恰恰相反，以其他的制度安排如通过院庭长旁听庭审、列席合议庭评议、抽查案件等方式，更利于加强对合议庭工作的外部监督指导。特别是在审判管理工作日益加强的当下，审判流程监控等手段日渐完备，使院庭长放弃原有的签批手段、转而采用新型的外部监管措施来监督案件审理已经成为可能。这种改变院庭长对案件层层“审批把关”的做法既是进一步放权给合议庭（院庭长不参加合议庭审理案件不能签发法律文书，这可以在一定程度上改变“审判分离”的现象），又是对合议庭外部监督的强化，使院庭长将注意力集中到行使好行政管理权和对案件审理的总体指导和监督上来，也在一定程度上缓解了审判独立与审判监督之间的紧张关系，在缓解现实与价值目标之间的冲突上是一种有益的尝试。

四、合议庭制度改革的具体进路

（一）以审判组织建设为核心

从现有的改革范式来看，大连中院与福田法院均选择将合议庭组织模式的构建作为改革突破口。然而，客观而言，无论是大连的“1411”模式，还是福田的“1234”模式，抑或其他诸如1（审判长）＋2（合议庭法官）＋1（助理）＋1（书记员）等模式，在固定化合议庭的模式下，人员构成的变化或许仅是技术层面的革新，并不足以成为改革范式的核心要素，究其本质，应当更侧重于审判长的选任。既然要还权于合议庭，弱化甚至消除外来的干扰，同时充分发挥合议庭内部的张力，就需要一个前提条件，即合议庭成员的素质必须达到一定水准。如果居于合议庭架构中心地位的审判长不具备敏锐的政治意识和丰富的业务经验，那么即便还权于合议庭，仍然很难保障司法的公正。至于具体的任职条件，一是可以考虑将副庭长固化为合议庭的审判长，以便为审判独立与审判管理之间留出一定的缓冲余地，也有利于缓解合议庭内部行政职务差别导致的地位紧张；同时，应当坚持以政治可靠和业务精通为标准，以机会均等为原则，公开、公平地选任较为固定的审判长，配合相应的法官组成合议庭。除了副庭长担任审判长的，从调动所有法官工作积极性出发，宜对选任审判长采取任期制。而作为合议庭内部分工的体现之一，在当下案多人少的矛盾日渐突出的情况下，应当承认，承办人制度还有一定的存在空间，对此需要通过改革合议庭成员的职责和运行机制而间接进行完善。

值得注意的是，在合议庭组织建设特别是加强审判长权责的同时，尤其要警惕审判长异变为现有承办人的情况。同时，合议制的内涵是集体负责制，合议庭法官之间都是平等的，任何成员不能凌驾于其他成员之上。审判长的功能应定位于“合议庭的优秀组织者”和“庭审活动的出色协调者和公正引导者”，其职责主要是对于合议审判的主持，包括主持庭审、主持评议表决、指定法官制作判决书等，更多地应保证合议庭全体成员在分工协作的基础上形成集体合力，集思广益，保证案件的及时、正确处理，决不能成为合议庭的领导者。

（二）以集体评议制度为抓手

在集体负责制的情况下，如何保证合议不流于形式，一方面有赖于审判长对于审判进程的良好掌控，另一方面，则必须依靠合理的评议机制，从制度上保证合议制的真正落实。

从相关规定来看，我国合议庭合议规则仅仅考虑到了职务因素对合议庭意见的影响，忽略了资历等因素的影响。为保证每位法官都能充分、独立、平等地发表自己的意见，应对合议庭成员的发言顺序作出严格的规定。我国台湾地区的相关做法值得借鉴。其顺序是，以资历最浅者为先，资历相同的，以年龄少的为先，最后由审判长发言。这充分考虑了资历、年龄、职务等因素，能够让合议庭各成员充分表达自己意见，从而使合议真正达到其目的。合议庭评议中若出现意见分歧，则依民主集中制的原则按多数人意见作出决定，少数人意见记入笔录。

同时，应当对合议庭成员的评议内容作严格规定。传统的合议庭评议，经承办人汇报案情和提出裁判意见后，其他成员均是围绕裁判意见简单地表达“同意”“不同意”，缺少对案件事实、证据、法律适用的分析说明。而在合议庭共同负责的情况下，合议庭成员均亲身经历了庭审现场，掌握了案件资料，因此，必须根据自身的庭审经历，分析证据以确定案件事实，依据相关法律，提出最后的裁判意见。具体到实践中，可以探求各种可行的方式，比如录音、录像后附卷等，将合议的过程予以记录，作为考评合议落实情况的依据。

（三）以绩效考核制度为保障

审判绩效的评价和考核，主要是通过建立反映审判主要目标和要求、覆盖审判全过程的综合指标体系，对审判工作及其效果作出量化的分析和评价。建立量化指标考评体系，是近十余年来各级法院为提升审判质效而普遍采用的方式。特别是近几年来，随着审判管理工作的深入，法院绩效考核工作逐步成为法院工作的重要组成部分，在客观记录法官工作业绩的同时，也从侧面反映了法院在职能实现和能动司法中的成果与不足。

然而，如前所述，就（中级法院）现有情况来看，绩效考核的对象主要覆盖了下级法院、本院各部门以及法官个人等主体，而对于作为法院基本审判组织的合议庭而言缺乏可资考核的标准。在合议庭改革过程中，需要将固定的合议庭作为考核单元，纳入绩效考核体系中，其主要意义在于两方面，一是通过绩效考核这一措施，引导合议理念的深入贯彻；二是由于绩效考核具有可量化的特点，对合议庭工作的考核有利于更为真实全面地反映合议庭成员工作情况，有助于建立更为客观完善的奖惩体系，保障合议庭改革的持续开展。具体而言，应着重考评合议庭案件审判质效、审判组织管理、案件合议质量、审判辅助及综合工作五项内容，借此促进审判长组织带头作用及合议庭成员主动参与作用的发挥，提高合议庭的整体效能，确保案件审判质效及法官业务素质的不断提升。

五、结语

合议庭制度改革从本质上讲是优化司法权力配置的问题，不仅关系到审判权与审判管理权的协调，还与如何界定合议庭内部成员间职责密切相关。从这个意义上讲，合议制改革远非确定合议庭人员构成这么简单，而是杂糅了法院人事制度改革（如如何对通过选拔任命的审判长进行管理）、信息化建设（通过信息化工作平台实时监控由合议庭审理的案件情况、通过信息化手段固化合议庭评议案件的情况）等其他制度性安排的复合性改革工作，而这些都有赖于法院的实际情况进行不断的设计和调整。即使在具体制度安排上，比如如何保障审判长权力不被异化，使民主合议原则更好地贯彻，比如如何厘定不同案件所对应的不同审批权限的享有主体，等等，尚需在实际的运行过程中进行论证与完善。因此，本文与其说是提供了一种范式，毋宁说是指出了一种进路。

【注释】

[1]黄菊兰，湖北省武汉市江汉区人民法院法官；王旭光，河南省洛阳市中级人民法院法官。

[2]在审判权实际运行中，审判分离在一定程度上还表现为审委会对合议庭决议的不正当干涉，这也是为学界和实务界所诟病的现象。然而，审委会作为一种审判组织，其对案件的讨论和决议仍未超出“案件审理”的外延，其与合议庭的关系并非严格意义上的“审判分离”。对该问题的解决，更多应考虑如何规范审委会权力的运行，显然已超出了合议庭改革所能涵盖的范畴。

[3]最高人民法院《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》中规定，合议庭由审判员、助理审判员或者人民陪审员随机组成，合议庭成员是相对固定的，应当定期交流。该规定以随机组成合议庭为原则，但并未排除固定化合议庭的存在。因此，两种构建模式都不涉及合法性问题。