省以下审判机关的新型司法管辖制度探讨

任保群　王兆忠^[1]

摘　要：2013年11月12日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于司法改革的顶层设计，为司法管辖制度的改革指明了目标、内容和重点。正确认识和解读这一改革方案，是建立新型司法管辖制度的前提。首先，从世界司法格局来看，审判机关都位居司法系统的核心地位，这一特点应该在司法管辖制度上有所体现。其次，为了使未来的司法管辖制度更符合我国审判机关的实际需要，要充分考虑其特殊需求，准确分析当前司法管辖制度下审判机关存在的弊病，科学考察审判机关划定司法管辖区的标准，明确审判机关要建立什么样的司法管辖制度。最后，审判机关如何建立自己需要的司法管辖制度必须有可操作性的技术路径。

关键词：司法管辖；司法改革；司法公正

中共十八届三中全会的召开，对深化多领域改革作出了战略部署，开启了我国新一轮改革的序幕。其中《决定》关于“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”的提法，也是从顶层设计，为中国的司法改革指明了更坚定、明确的方向。作为司法改革重要的一环，司法管辖体制改革在《决定》中有了更为明晰的提法，即“确保依法独立公正行使审判权和检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。司法管辖体制改革要解决的是我国当前司法区和行政区高度重合，以及由此引发的地方化、行政化和司法腐败等问题。司法管辖制度的建设是司法体制改革的重点内容，司法机关要想确保司法公正、高效、权威，就应该对司法管辖制度，有实质性的改革措施。在我国法定的司法机关是人民法院，也是整个司法体制的核心。如何在《决定》顶层设计的指导下，实现既体现我国司法体制的特点，又与世界司法格局接轨，是当下司法改革的重要研究课题。这些年来，我国学术界对司法管辖制度的研究兴趣也越来越浓厚，但普遍存在两个问题：一是无视审判系统之间的差异，在司法管辖体制探讨中对其一概而论；二是对司法管辖区的探讨长期建立在行政管辖区的基础上，司法管辖所处的地位和内涵定位不够清晰。探索建立新型的司法管辖制度是司法改革的重要组成部分，而合理界定审判系统的特点并做到“量体裁衣”，对于探索新型司法管辖制度工作的成败尤为重要。^[2]

一、《决定》中关于司法管辖体制改革的顶层设计的解读

《决定》对司法改革有着宏观层面的指导意义，而司法管辖体制改革则是司法改革的一个重要的方面。因此若要建立新型司法管辖制度，就不得不认真分析并解读这一文件对司法管辖体制改革的顶层设计。《决定》提出了“确保依法独立公正行使审判权，改革司法管理体制，推动省以下地方法院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”的顶层设计。对于这一司法改革方案可以按照以下两个方面理解。

（一）司法管辖制度的概念在《决定》中有了所表述

司法管辖制度起源于13世纪的英国。在以后七百多年的时间里，各国根据自身司法传统、法系法源、行政区域划分和国家地理特征等基本情况，建立起富有本国特色的司法管辖制度。根据行政区与司法区的重合程度，司法管辖制度基本分为三个类型，即基本依照行政区设立司法区的司法管辖制度，如中国；对行政区进行适当的拆分建立的司法管辖制度，如英国；几乎在独自划立司法区的基础上建立的司法管辖制度，如美国。^[3]

司法管辖制度是划分司法管辖区的重要基础，对司法权的正确行使至关重要。但是由于我国的行政区域司法区长期高度重合，司法管辖制度缺乏独立的讨论空间，因而当前我国理论界司法管辖制度的研究还比较少，以至于《决定》中提到提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”时，不仅普通民众不理解其内涵，很多法学学子乃至一些学者都对此“人人意中皆有而语中皆无”，甚至会和司法管理体制混为一谈。笔者认为，司法管辖制度是为划分各级司法机关的管辖区域而制定或形成法律规范。从其内涵看，司法管辖制度区别于司法管理制度。具体来说，司法管理制度的内容包含了司法范围划分、司法机关层级关系、司法权力分配、司法机关人事管理以及司法资源配置等方面的规范；从其外延看，司法管辖制度是司法管理体制的组成部分。具体来说，司法管理体制改革又包括以人财物为核心的司法资源管理制度和以司法区域为核心的司法管辖制度改革。司法管辖区域的划分是整个司法管辖制度最核心的内容，司法管辖区域是为了高效统一地实施和适用法律，对自然地理或者行政区域进行划分而形成的一定等级的法院或者审判机关管辖区域。司法管辖区域是个舶来品，在国外又称司法区域、审判区域或者法院辖区。在我国宪政体制中，法院为审判机关，也属于司法机关，所以理解司法管辖区域必须考虑法院的双主体性。司法管辖制度划出了司法机关地域上的管辖范围，它与我国管辖制度是不同的，因为“管辖制度针对案件而言，它解决的是一个具体案件该由哪个法院管辖的问题；司法区域制度对于司法机关而言，它解决的是一个具体的司法机关的权力边界问题”^[4]。从《决定》中对司法管辖制度的提及语境来看，建立新型司法管辖制度旨在合理划分司法管辖区域，解决我国当前司法管辖区域与行政管辖区域在划分上高度重合所带来的诸多弊端。

（二）《决定》中制度层面的改革是司法改革的侧重点

《决定》作为党在未来一个阶段治国理政的纲领性文件，是对中国未来发展的蓝图规划，在遣词造句上必须做到提纲挈领。所以，虽然司法改革是推进中国法治建设的重要环节，在《决定》中的表述也不过几十个字。但我们对司法改革的理解决不能仅仅停留在区区几十个字的认知上，而是应该结合我国当前的司法领域各环节和系统的现状，认真分析司法工作和司法改革工作中的困境和障碍，深入发掘《决定》中改革顶层设计的应有内涵，为我国司法改革提出更多可操作层面的建议。笔者认为《决定》中司法改革的设计涵盖整个司法制度，但侧重于司法体制改革，而对于《决定》中改革设计的文字层面解读，要分为目标、内容和方案设计三部分。首先，《决定》中的表述为司法改革设置了“确保依法独立公正行使审判权和检察权”和“保证国家法律统一正确实施”的目标。应该说，设计这样一个目标是符合我国当前的司法现状的。因为我国宪法明确规定了人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。其次，司法管理体制改革是司法改革最重要的环节之一，其他任何一个环节的改革都离不开司法管理体制的改革。司法管理体制改革的核心内容是以人财物为核心的司法资源管理制度和以司法区域为核心的司法管辖制度的改革。最后，针对未来的司法管辖制度改革的顶层方案只有一个，即司法区和行政区适当分离。分离的程度就要结合对司法资源管理制度改革的理解。从《决定》中我们可以看出来，省级行政区划是个分割线，现有的省级司法机关将不予调整，而市一级和县区一级的司法机关面临着重构和整合，是建立新型司法管辖制度的重点。^[5]

二、审判机关如何建立行之有效的司法管辖制度

既然审判机关有独立建立司法管辖制度的必要和需要，而且《决定》中提出的司法改革顶层设计把“确保依法独立公正行使审判权和检察权”和“保证国家法律统一正确实施”作为改革司法管辖制度的目标。那么，我们不妨把审判机关要建立的司法管辖制度模式用“独立”和“新型”两个关键词来概括。申言之，“独立”既指独立于行政机关、建立与行政区适当分离的审判机关司法区，又暗指不同于当前的司法管辖制度。而“新型”指的是司法管辖制度改革以后，要体现审判机关的职能和特色，有利于审判机关高效行使法定的审判权，并保证国家法律得到统一正确实施。

（一）确保依法独立公正行使审判权

这个要求对应审判机关司法管辖体制“独立”的特点，只有独立的土壤才能结出独立的果实。因而从字面上理解，要实现这个目标必须满足三个要求。第一，要依法独立行使审判权。我国实行依法治国的基本方略，审判机关行使审判权更要依照相关法律，尤其是程序法；第二，要独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。审判权是司法权的核心，有法定的独立行使审判权的权力和正确实施法律、追求社会公平正义的职责。所以，审判机关建立独立新型司法管辖制度时既要考虑审判机关的特殊性质和领导体制，还要考虑审判机关独立行使审判权的宪法要求；第三，公平行使审判权，保障社会的公平正义。司法公正证明着法律存在的正当性，是法律的根本生命所系和价值取向之一^[6]，也是建立新型司法管辖制度的重要目标，而审判机关的价值追求就是实现社会的公平正义。所以，审判机关建立相对独立司法管辖区的制度设计中必须考虑促进公正司法的目标。

（二）优化配置审判资源以提高审判效率

这一个目标对应的是审判机关司法管辖体制的“新型”特点。正义是法律的核心价值，所以公正是法治的最高位阶，在公正和效率的抉择上，现代国家更多地偏向了公正。但是，迟来的正义非正义，没有高效的司法就达不到法治建设的必要效果，因而高效司法是法治建设的基本内涵之一。以往审判机关为了高效地行使审判权，设置了军事和铁路等专门法院，并在湖北、重庆等少数地区开始试点脱离行政区，划定司法区域。但这些措施如杯水车薪，不能从根本上解决我国审判资源配置不合理和审判工作效率低下的问题。审判机关建立新型的司法管辖体制要解决的问题之一，就是改变审判资源按行政区而非实际需要配置的现状，把由人口数量、自然地理、管辖面积、经济发展水平和司法水平等因素决定的实际司法需求和司法效率作为划定司法管辖区和分配审判资源的标准。通过建立与行政区适当分离的司法管辖制度，将省级以下审判机关内部审判资源重新分配和优化配置，按照对审判资源的实际需要，合理划定各个审判机关的司法管辖区，并建立能力和规模相当的审判机关。

（三）确保国家法律统一、正确实施

实现这一目标需要满足两个要求：第一，统一实施法律，即法律适用的规范和标准的统一性。从地域管辖原则来看，一国法律适用的范围应该是该国所有的领土范围；从属人管辖原则来看，一国法律适用的对象应该是该国所有的公民。在一定的范围内统一适用国家法律，既是实施依法治国方略建立中国特色社会主义法律体系内在要求，又是审判机关行使审判权的必然追求。第二，正确实施法律，即实体法的准确裁量。我国宪法规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。审判，不言而喻，是人民法院依据法律规定给经过法定程序确定的法律事实以裁决处理。培根说过：“一次不公的司法判决比多次不法的行为为祸尤烈，因为不法行为弄脏的不过是水流，而不公的判决则将水源污染了。”由此可见，法律的功能发挥和法律的价值取决于法律如何实施。所以，审判机关建立新型司法管辖制度必须把保证法律统一正确实施作为目标追求。

三、审判机关如何适用独立新型的司法管辖制度

《决定》中提到的司法改革方案只是一种顶层设计甚至是制度规划，无论是在审判机关探索建立新型司法管辖制度，还是解决这一过程中可能遇到的阻力和出现的问题，都需要更为具体的技术性路径。

（一）合理划定省以下地方各级审判机关的司法管辖区

建立审判机关司法管辖制度，就是要划定审判机关的司法辖区、设定各审判机关的规模和确定地方各级审判机关的空间分布。地方各级审判机关在司法辖区的设置上应考虑审判机关依法独立公正行使审判权的内涵，以确保审判机关维护公平正义的职责，而不是在行政区划的基础上依样画葫芦。我国地区经济发展不平衡，各地区需要的司法资源也不一样，如何划定司法管辖区要以司法机关的实际需要为准。而司法管辖区范围划分要将某一地区实际的司法审判需求量、审判机关的司法资源供应、经济发展、司法效率和交通状况等作为必要变量，在此基础上进行合理科学的设计。

（二）逐步扩大新型司法管辖制度在审判机关的适用范围(www.xing528.com)

相比于其他领域的改革，司法改革其实尚处于非常初级的阶段，因为就《决定》中的诸项改革方案而言，基本没有效例可以借鉴，因此改革的试点环节必不可少。首先，对于建立审判机关的司法管辖制度的问题，我国早在上世纪末就有相关试点，那就是1997年6月成立的重庆市高级人民法院的四个分院（2006年第一分院分为第一和第五分院），这些分院的设置是在行政区划的基础上重新划分的。重庆市高级人民法院第一至第五分院分别下辖10个、9个、5个、5个、9个县区审判机关的司法区域。^[7]此外，2001年7月组建成立的湖北省高级人民法院汉江分院下辖天门、潜江、仙桃三个省直管市，也基本上实现了司法区与行政区的适当分离。其次，在总结两个试点经验教训的基础上，要在全国审判机关的范围内有继续针对性地设立试点，总结司法管辖区划分的标准和规律，逐步扩大新型司法管辖制度在审判机关适用的范围。当然，笔者赞同学习汉江和重庆经验，并不意味着认为全国应该整齐划一的仿照它们。对于一些有特殊情况的省份或县市审判机关，完全可以鼓励支持其探索出一套适合自己的管辖模式。

（三）“双措并举”解决改革方案与现行法律制度的冲突

虽然法典乃国家重器，废立都要慎之又慎。但是当前的司法改革还没有达到成熟稳定的程度，不能为法制建设提供现成的内容。审判机关建立新型司法管辖制度无论采取何种改革方案，必须在宪法框架下进行且牢牢运行在法制的轨道中。对于当前改革方案与法律制度冲突的问题^[8]，由最高立法机关和最高审判机关对法律进行“解废立”是唯一的解决办法。第一，针对现行法制范围内可以周延的改革方案，可以考虑通过最高立法机关或最高审判机关根据客观主义解释的原则，增加一些立法或司法解释，化解较小的冲突。第二，对于现行法律中没有涉及的司法管辖制度改革方案，要考虑及时增制相关法律条文，弥补法律漏洞，健全我国的法律体系^[9]。

（四）针对性化解不同的利益集团对司法管辖制度改革阻力

改革需要勇气，也需要改革者具有审慎的智慧。审判机关司法管辖制度改革的核心在于重新优化配置审判司法资源，这对于已经在审判系统形成的各种利益集团来讲是一次极大的冲击。所以在审判机关探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的过程中，不妨先分析已经形成的利益集团是否正当、是敌是友，正当合法的利益集团要予以保护，而非法的利益集团则要削弱打击并清除。这个过程非常艰辛，也非常必要。首先，要界定审判机关与地方政府利益纠葛的正当性。改革就是要重新分配利益资源，这里面不仅有地方的利益，也包括司法机关的利益，地方政府与审判机关的非法利益必须去除，而二者间的合法利益具有天然的正当性，也正是新型司法管辖体制所追求的。其次，将审判机关司法管辖的地方化问题上升到省级，相对于市县各级政府，中央政府对省政府的管控更为便利有效，省级统管地方各级审判机关又可以削弱地方政府机关对法院审判权的干预。再次，独立的司法权力、崇高的社会地位、充足的硬件保障和神圣的历史使命是司法的应有内涵，也是每个真正想投身于审判工作的人的希冀。既要马儿跑又想马儿不吃草是不可能的，营养不良的审判机关和审判人员不可能走向独立、公正、高效和权威^[10]。所以要借鉴其他国家对司法人员绝对保障的经验，加强对审判机关的办案经费、物资装备和职位待遇的保障力度。最后，与独立行使审判权相伴的是独立承担责任，而独立承担责任的前提是独立行使审判权的能力。随着司法理念从维稳司法到正义司法的转变，设计科学的绩效考核标准并帮助审判人员提高履职能力，对减小建立新型司法管辖制度的阻力有一定的作用。

（五）有力推进审判机关司法资源管理的体制改革

如前所述，按照《决定》的顶层设计，司法管理体制改革主要通过两个维度展开。一是司法资源管理制度改革，即司法机关的人财物归省一级管理和保障，摆脱市县区法院对地方力量的依赖；二是司法管辖制度改革，即成立一个适当脱离于行政区划的司法管辖区，将司法管辖和行政区划相分离。两者相辅相成、缺一不可。在审判机关中，如果仅仅改革司法管辖制度而保留现在的人财物管理制度，则司法管辖制度的探索必将寸步难行。^[11]值得一提的是，审判机关内部本身没有行政领导的性质，可能会伴随着省级统管人财物带来的新一轮的去行政化问题。

再者，在推进审判机关的司法资源管理体制改革过程中还要注意以下几个问题。第一，关于省级统管是省政府部门直接对接各级司法机关还是通过省级审判机关逐级管辖，或者是专门设立司法行政机关管辖。重庆五个审判分院和汉江法院采取的都是省级审判机关统管人财物的方案，经过十几年的试点并未发现不妥，可以在更大的范围予以推广。第二，如何实现各省内部以及不同省份之间审判资源合理和优化配置。我国区域经济发展不平衡导致了各个地区所需求的审判资源也有差异，划定司法管辖区要具体问题具体分析，以往该地区的实际需要为准，而审判机关工作人员的薪资待遇则要依据当地的经济发展水平和工作绩效标准来制定。第三，要在省直管体制下建立工资待遇和专业技能挂钩的考核机制，针对审判机关的行政人员、审判人员和领导人员设计不同的管理模式。在这个方面，2013年12月20日正式成立的珠海横琴新区人民法院走在了全国前列，或许会探索出值得推广的有益经验。对此，我们将拭目以待。

四、结语

我国正处于社会转型期间，对于中国而言这个时候出现任何的变化都是可能的。社会转型带来的必然结果就是已经成型乃至固化的制度，因不能适应变化了的客观社会而被舍弃或改变。从这个角度来讲，未来中国还有许多领域的改革需要推进或深化。司法改革是我国深化改革的一个重要方面，司法制度也非常紧密地关系到社会的公平正义。我国的司法改革处于起步阶段，《决定》的及时出台，为司法领域的改革规划了较为具有前瞻性的顶层设计，也为我国探索建立新型的司法管辖制度指明了方向。顶层设计的细化和落实会遇到很大的阻力，更需要改革者的魄力和智慧。在我国审判系统探索建立与行政区适当分离是司法管辖制度，要正确认识审判机关与检察机关在领导体制、权力运作等方面的区别，针对性地设计各自的司法管辖制度。在建立审判机关独立新型司法管辖制度的过程中，要认真分析利弊形势，正确规划探索改革的方向，合理设计制度的目标。在功能设计上逐步实现审判权依法独立行使、程序和实体公正、司法权威和统一正确高效实施法律等改革目标。此外，还应该注意到目前司法管辖的顶层设计下省一级地方化的保留。省级政府也是地方政府，省一级政府对审判机关地方化的影响也不能忽视。如何在他们之间建立“防火墙”，是必须考虑的制度性和技术性的双重问题。对此要科学地设计防范和监督机制，防止改革“雷声大雨点小”，更不能让旧制度继续影响我国审判机关依法独立行使审判权。

【注释】

[1]任保群，湖北省武汉市江岸区人民法院百步亭巡回法庭书记员；王兆忠，武汉大学法学院2013级刑法学硕士。

[2]谭世贵：《中国司法制度》，法律出版社2008年版，第106页。

[3]徐美君：《司法制度比较——以英、美、德三国为主要考察对象》，中国人民公安大学出版社2010年版，第62页。

[4]赵兴洪：《司法区划分基本问题研究》，《西南农业大学学报（社会科学版）》2012年第1期。

[5]熊先觉、刘运宏：《中国司法制度学》，法律出版社2007年版，第188页。

[6]张愍、蒋惠岭：《法院独立审判问题研究》，人民法院出版社1998年版，第219页。

[7]张龙亭：《我国司法区域改革之设想——与行政区域的分离》，西南政法大学硕士学位论文，2013年。

[8]新中国的前30年，只有《宪法》《人民法院组织法》和《人民审判院组织法》三部法律，且制定得还很不完善。而目前我国共有300多部法律、近800部行政规章、8000多部地方性法律以及其他难以计数的部门规章，基本形成了中国特色社会主义的法律体系。这个时候深化改革，势必会对原有法律体系产生一定程度的冲击。

[9]周卉：《我国司法地方保护主义问题及对策研究》，华东政法大学硕士学位论文，2011年。

[10]熊先觉、刘运宏：《中国司法制度学》，法律出版社2007年版，第16页。

[11]王圣诵、王成儒：《中国司法制度研究》，人民出版社2006年版，第8页。