民间治理与控权方式的探讨

让我们延续上文的话题，探讨从伦理政治向现代法治政治转化的具体方式。

一般说来，权力控制的基本方式有两类。一类为权力的内部控制，即以权力控制权力，其典型表现形式是权力分立与制衡; 另一类为权力的外部控制，即以权利制约权力，其典型表现形式为公民政治权利之行使。民间社会对权力的控制机制，无疑是权力的外部控制，而这种外部控制方式与公民的政治权利息息相关。不过，在当代中国，一个众所周知的事实是，公民的政治权利受到不同程度地制约，其方式多为公权力以不当手段对政治权利进行限制和侵害，而公民却无法依据宪法和法律对此类侵权行为进行抵制或寻求公力救济。尽管如此，当代中国公民对政府已形成了不可小觑的外部约束力。如上文所述，公民的外部控权方式带有较为强烈的道德评判的色彩，而随着公民权利意识的日渐觉醒，外部控权方式也逐步向法治化的方向发展。

(一) 公权力的道德弱势与舆论控权

作家韩寒曾有一颇有意思的戏谑之语: 中国现阶段的主要矛盾是人民群众日益增长的智商和官员们不断下降的道德之间的矛盾。此言确实道出了当代中国的一个时代特征，即公权力及其行使者的外部形象日益下降，在道德场域明显地居于弱势地位。这种弱势地位与社会弱势地位并不是一回事。社会地位以社会群体所占有的资源量为划分依据，占有资源较少的群体可称之为弱势群体。政府官员所占有资源无疑是较多的，论社会地位，他们属于社会中的强势群体，也是社会的上流阶层。然而在道德立场上，政府及其官员却经常性地处于弱势地位。这一方面与中国人“不患寡而患不均”[44]的性格有关，更重要的是，在社会资源分配严重不均的情况下，强势群体往往会借助其资源专横行事，在道德上本身就有所缺失。相应地，由于在社会之中，非强势群体毕竟占有人口的大多数，出于对自身状况的忧虑和对专横的权力和财富行为的反感，民间社会对有权者和有钱者的负面评价较多是十分正常的。与此同时，由于占有权力资源和财富资源的社会强势群体与政府往往有着十分密切的关联，在缺乏法律约束的情况下，政府权力之专横也易为人们所感知，因而在道德场域，政府也经常性处于弱势地位，成为社会舆论的矛头所向。

公权力处于道德弱势一方面如上文所言，代表了国家外部权威的消解，其消极作用自然不言而喻。然而反过来说，这种现象也说明，中国公民对政府的外在压力较之以前显然有所增加。就当前的情势而言，民间社会对政府的外部评价大致可得到两种不同的效果:

第一，正和博弈。

民间舆论对政府所形成的外部压力由来已久。但是实际上，民间社会的舆论之所以能够对政府产生压力，绝不仅仅是民间社会自身的功劳。执政党和中央政府为巩固合法性基础而采取的保障民生的策略一方面指向民间社会，使得改革开放的成果尽量能为大多数人所共享，另一方面则对下级政府进行制约，防止地方政府过分与民争利而挑起事端，从而危及合法性基础。事实上，民间社会所反映的诸多问题，早已为执政党和中央政府所明确感知。包括腐败、社会保障等众多老百姓所关注的重点问题在内的各种社会问题乃是执政党和政府所共同关心的问题，只不过在国家内部权威发生分解的情况下，执政党中央和中央政府的决心和政策未必能够为地方政府和政府部门所有效执行，因而发生地方政府和政府部门有违中央决策的情况。在这种情况下，民间社会的力量常常能够与上级政府达成心照不宣的互动，从而对地方政府的众多专横行为产生强有力的约束作用。这种事例不胜枚举。如南京某房产局长抽高价烟的问题，与高房价、腐败等社会问题紧密相连，上级政府不得不在民意的强大压力之下对其作出处罚[45];广西烟草局某官员的日记[46]则涉及官员个人道德问题，虽然其腐败问题尚是小问题，但是在舆论压力之下，上级政府也因此必须采取措施。在这些事件中，上级政府与民间社会之间的互动关系对下级政府及其官员产生了一定的约束作用，且随着公民权利意识的增长和言论权利的有效行使，此种约束作用将会更加明显。无疑，在相关的事件中，民间社会的意志得以张扬，而政府形象也会因之而有所改善，尽管一些官员的仕途受到影响，有时甚至在迫于民间社会压力的情况下，这些官员可能受到不公正待遇，但对于政府和民间社会来说，这种结局当然是比较好的结局。

第二，零和博弈与负和博弈。

当然，即便某些案例的结果最终能够使人满意，人们依然需要面临一个根本性的制度问题，即在上述事件中，民间社会实际上需要与上级政府形成联动关系方能发挥其最大功效。这一方面固然有赖于民间社会的自我发展，另一方面也与上级政府、乃至执政党中央和中央政府的立场有关。执政党和中央政府在意识到合法性危机之后，顺应民意地对下级政府之滥用权力行为和腐败行为进行惩处，本身是基于自利的立场，而非基于服务人民的立场。当某些权力滥用行为涉及执政党中央和中央政府时，它们往往缺乏自我反省的勇气，在事件处理上未必能够与民间社会达成共识。此类事件如: 卫生部拒绝承认过量加碘的盐对健康有害; 广电总局之整治“三俗”和“挽救”网瘾少年的行为受到民间社会的一片嘲讽; 国务院平抑房价的承诺迟迟无法兑现。在上述三个事例中，虽然中央政府及其部门的行为难以得到民间社会的认同，但它们对民意予以忽视而一意孤行，拒绝承担责任，甚至拒绝承认错误，其行为自然不无可指责之处。中央政府拒绝认错，与其意欲维持其外部形象的努力有关，相形之下，民间社会的意见未必是正确的。如果双方能够进行深入对话，未必不能达成正和博弈的效果。但是，与上级政府干预解决下级政府问题的情况不同的是，由于缺乏有效的缓冲地带，政府直接与民间社会产生正面碰撞，而政府的傲慢与民众的偏见之间势必形成某种难以调和的矛盾。在这种情况下，民间社会已无法与政府达成有效互动，只能进行外部评判，甚至是非理性的攻击，如此则造成政府愈加不听取民间社会的意见、民间社会对政府愈加不信任的结果。其结果不仅是政府去民意渐远，也容易造成民间社会的非理性舆论盛行，甚至以道德评价干预司法，从而对理性的法治秩序构成威胁。

因此，人们需要寻找到一个合理的制度渠道，以实现民间社会与政府之间的理性对话。对于这一对话渠道，一些地方政府实际上已经作出了某些颇为有效的尝试。然而对于民间社会参与国家治理来说，自上而下的制度建构和依照领导开明程度所确立的制度虽有作用，却不能完全达到民间治理的效果。合适的方式乃是通过民间社会的治理，实现制度变迁的目的。

事实上，虽然民间社会影响政府并实现制度变迁的事件极为稀少，但并非没有。孙志刚案是个十分典型的例证。[47]在该案中，网络民意和媒体一边倒的舆论对国务院形成了强有力的外部约束，《收容遣送办法》最终被废止，主要的动力完全存在于民间社会之中。尽管在该案中，国家机关内部的权力制约发挥了一定的作用，但由于全国人大常委会未能直面对《收容遣送办法》进行违宪审查的建议[48]，权力内部制约的作用并不明显。除了孙志刚案外，在深圳所发生的自发参与选举的事件也在一定程度上促成了《选举法》的修改。[49]这些案例给了人们以启示，即可以考虑以民间社会的外部压力改变国家的法律框架，在具体制度上有所进步。当然，这种方式从本质上仍旧是非法治的，毋宁说是伦理政治的延续。但在当代中国，以舆论推动改革，将会在很长一段时期内存在并将发挥十分积极的作用。

以当前的情况看来，能够以舆论影响国家制度变迁的民间力量并不多。这些力量主要表现为两支，一者为新闻媒体，二者则为网络公众。不论事件由谁先曝光，能够真正使得政府有所忌惮的舆论压力往往表现为新闻媒体与网民的合力。尽管新闻媒体仍受到执政党和政府的有效控制，但一些媒体的异军突起，已经产生了较强的影响力。而在网络时代，公民的言论自由早已不可能进行全面控制，因而网络舆论监督已成为当代中国的一项重要的外部控权手段。孙志刚案之所以能够引发法律制度的变迁，与广大网民的参与是分不开的。正是在这个意义上，一些论者认为所谓的“网络民主”(cyber democracy)[50]时代已经到来。但实际上，由于网络言论存有一定的非理性倾向，虽然它可以对政府权力构成约束，却也可能形成狭隘的民族主义和民粹主义。为此，需要为民间社会提供理性交流的空间，以塑造合格的公民，这也即是说，需要在民间社会中培育起公共精神和公共空间。在公共空间未能真正形成之前，则应充分保障公民的言论自由，以言论促成理性交流和公共性之形成。也只有当社会上的大多数人能够成为合格的公民时，社会与国家之间的良性互动关系才会真正实现。

(二) 被动参与与民主政治的初步形成

道德评价和舆论压力的作用诚然不可忽视，然则从总体上来说，在缺乏民主政治和法治秩序的条件下，由于这些压力不能通过制度化的途径为国家所吸收，因而也就难以成为制约国家的正常手段。唯因如此，尽管在一些十分引人注目的案件中，公权力及其行使者成为口诛笔伐的对象，但结果未必真能如人们所愿。实际上，从某种程度上说，中国的网络舆论之所以影响如此巨大，恰恰从反面说明，民间社会无法通过正常途径将其意志予以表达，自然也不能对公权力产生有效制约。因此，从制度上建构起民间社会与国家之间的联系渠道乃是从外部制约公权力的最为有效的手段。

但是，由于中国的国家与社会关系与西方截然不同，对公权力的控制机制也不是发生在社会与国家相互分离的基础之上，而是发生在两者相互交融的过程之中，因此，当代中国的民间社会参与政治的方式，常常是被动的，而其对国家权力的制约作用，也往往表现出较强的被动性。当然，随着社会的发展，主动参与的形式日渐增多，但从总体来说，被动参与的形式仍占主要地位。其基本方式大概可分为如下几种:

第一，行政吸纳政治。

自改革开放以来，虽然民主政治的发展仍差强人意，但是执政党和中央政府逐渐对其统治的合法性基础投入了更多的思考，其采取了种种措施，用以吸纳民间社会的资源，以巩固自身的合法性。但是民主政治同时存在正面和负面的效应，执政党和政府出于对负面效应的担忧，并不会在短期内全面推行民主政治的全部理念。在这种情况下，执政党和政府以两种截然不同于民主政治发展的方式巩固了其合法性基础。其一，在市场经济条件下，新的社会阶层广泛涌现，而其所掌握的资源也十分丰富。执政党迅速将新的社会阶层接纳到自身队伍之中，从而在根本上转变了无产阶级政党的性质，实质上转化为一种“全民党”。“三个代表”思想的提出，与这种阶级基础的潜移默化有着密切的关联。其二，执政党和政府一方面需要听取来自民间社会的声音，另一方面又须防止社会不受控制地实现政治化，因而采取选择性吸纳的方式，将社会上的政治呼声转化为行政权运作过程中的参考意见，从而同时达到上述两个方面的目的。这种行政权对民间政治的吸纳，康晓光借用金耀基的术语，称之为“行政吸纳政治”。[51]其含义是，“‘行政吸纳政治’是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来”。[52]换句话说，行政吸纳政治实际上是执政党和政府整合经济精英和知识精英的力量以巩固其合法性基础的做法，其效果是显著地将社会中的大部分资源整合到权力运行的过程中，加强了政治精英的号召力和执行力。但另一方面，精英整合的最大弊端在于社会资源日益集中，从而造成资源的极度两极分化。[53]在政治上，政治精英掌握了大部分政治资源，民间社会很难对其进行制约; 在经济上，政治精英和经济精英的联盟促成了经济寡头的形成，其结果是经济上的贫富分化力度加大，社会下层状况的相对下降已是难以缓解的趋势; 在文化上，政治精英和知识精英的联盟使得话语权牢牢掌握在社会上层。政治、经济、文化精英的结盟更是形成了所谓的“总体性资本”和“总体性精英”。[54]民间社会的下层虽然可通过网络等渠道发出自己的声音，但总体上并不能使得自身的主张得到正式的关注，只有当网络舆论发展到难以收拾的地步时，才会对政治权力产生一定的影响。正因如此，民间社会的下层存在不满情绪也就在情理之中。执政党和中央政府当然不能对此视而不见。一方面，对于精英整合，执政党和中央政府所采取的态度显然是继续保持并长期发展; 另一方面，对于社会不满情绪，执政党和中央政府则采取各种方式，重建其在民间社会的形象和合法性基础。[55]其基本方式如前所述，包括在意识形态上强调“科学发展”和“和谐社会”，在实际行动上以民生作为执政的主要关注对象，其典型策略如西部大开发、关注三农问题等。

在这一过程中，执政党和政府实际上通过迂回的手段将民意予以吸纳，以之作为自身决策的参考意见。从这个意义上说，不论是被整合到体制之内的经济精英、知识精英，还是只能在民间社会中发出自己呼声的社会下层，都是被动参与到政治过程之中的。然而即便是被动参与，也对公权力产生了一定的约束作用，这一点自是毫无疑问。关键的问题是，被动参与的主导权在于公权力行使者手中，若没有有效的法律机制加以制约，这种颇具中国特色的控权机制实际上很难发挥有效作用。鉴于“行政吸纳政治”具有高度不确定性，在理论上和实践上出现了被动参与的两种模型。其一为协商民主，其二为国家法团主义。(www.xing528.com)

第二，协商民主。

在当代中国，协商民主与上述“行政吸纳政治”有着一定的共通之处，它是由公权力机关所主导发起的、由民间社会参与的咨询性政治的一种形式。从本意上来说，协商民主并不是其在中国所表现出来的样子。协商民主 (deliberative democracy)，亦称审议民主，其含义是通过理性对话来实现民主决策的结果。正是在这个意义上，可以说协商民主是真正的民主所必须具备的精神实质，而非一种固定形式的民主。它不仅应表现在小型民主之中，也应表现在代议机关的讨论之中。然而，由于“人们经常看到国会议员在发表慷慨激昂的演讲时，互相责骂、攻击、污蔑，丧失了理性协商的能力。现实世界中的政党政治竞选活动和信息操纵远离了民主协商理念”。[56]一些理论家遂从民间社会中寻找协商民主的真正精神，从而有意无意地将协商民主等同于参与式民主。在当代中国，协商民主所表现出的主要意涵，并不是理性协商和平等对话，而是决策与咨询，亦即政府以咨询的方式征求民间社会的意见，为其决策提供参考和依据。从这个角度来说，中国的协商民主并不是真正意义上的协商民主。

即便如此，协商民主比之“行政吸纳政治”的理论模型，有着显而易见的进步之处。如上文所见，行政吸纳政治的主导权在于公权力行使者手中。执政党和政府可以选择何时何地吸纳民间社会的意见，亦可选择是否按照这种意见进行决策。换句话说，对于民间社会的政治表达是否予以吸纳的选择权全系于执政党和政府一身。执政党和政府若认为吸纳民间意见有利于维护其合法性基础，则可以吸纳，反之，则无需加以考虑。由于执政党和中央政府对合法性问题的考虑十分深远，这种吸纳实际上是符合民意的，但是，地方党组织和地方政府则未必会考虑到如此长远的问题，在这种情况下，地方掌权者的吸纳行为则带有明显的不确定性。协商民主则有利于克服这个最根本的问题。当代中国的协商民主以温岭的民主恳谈为主要表现形式，在温岭的协商民主形式之中，大体上出现了民主决策的积极要素。如在温岭的泽国实验中，政府首先选出一些属于本级行政范围且事关民生问题的30个项目，由专家进行可行性分析，并提出预算。专家计算的结果是，30个项目共需资金13692万元，而镇政府用于城镇基本建设投资的资金仅有4000万。为此，必须决定项目的次序。泽国镇党委、政府遂依专家建议，随机抽选出275名代表，让这些代表对项目进行排序，最终形成优选方案，由镇人大表决通过。[57]众所周知，民主的最主要因素是多数人决策。在泽国实验中，由代表中的大多数通过协商讨论决定优选方案，而政府对这一方案予以充分尊重，显然已符合民主的基本精神。换句话说，代表们所形成的民意已经对政府的决策构成了实质性约束，政府不得违背民意而行事。这已与“行政吸纳政治”过程中政府的选择性吸纳有着本质的不同。从协商民主的发展趋势而言，如果能够将协商民主的决策效力予以法律化，使之对政府产生法律效力，无疑将是一个十分明显的进步。当然，仅有如此是不够的。以法律形式赋予协商民主以约束政府行为的实质性效力，固然有其意义，除此之外，还必须以法律形式将协商民主的启动条件加以明确。如上文所述，“行政吸纳政治”的不确定性表现为两个方面，其一是选择性考虑，其二是选择性吸收。赋予协商民主之决策以法律效力，只是解决了后一个问题，而没有解决前一个问题，即: 如果政府不主动启动协商民主程序，又当如何? 正是由于意识到这一问题，李景鹏教授指出，“这一切都是以各级领导者特别是基层领导者的觉悟为前提的，而如果领导者缺乏这种觉悟，则事情就会是另一个样子了”。[58]因此，从制度上明确在何种条件下启动协商民主程序，则是另一个十分重要的问题。在这一方面，一些地方已有了积极的举措。如福建省2004年下文规定，各村必须一年召开四次村级民主听证会议，浙江省温岭市在2002年规定乡镇必须每年举行四次以上的民主恳谈会。[59]这或许将是协商民主发展的未来趋势。

如果沿着协商民主的道路走下去，当代中国确实能够发展出一种别开生面的新式民主政治。这种民主政治形式表明，民间社会的力量能够不通过人民代表大会这一法定权力机关而直接对行政权进行有效制约。协商民主的法制化也将成为民主政治得以发展的新契机。由于协商民主的规模较小，且协商民主的决策事项多可由政府进行筛选与控制，因此发展协商民主对现行制度的冲击力并不大，故而能够在渐进改革的前提下使得民主政治的精神深入人心，对培育公民的公共精神有着莫大的好处。这足以说明，民间社会参与治理不仅是可行的，而且势必是有效的，其控权功能将会在法律制度的保障之下更为突出。

第三，国家法团主义。

协商民主诚然有效，毕竟在中国情境中，只能是一种小型的民主模式。虽然有学者认为政治协商会议是中国协商民主的主要载体，但毕竟政治协商会议未能跳出咨询—决策的框架，对国家最终决策无法起到决定性作用，从根本上说并不符合民主的精神，自然也不可能是协商民主的载体。虽然有学者提出将政治协商会议向协商民主的方向转化，[60]但此举前景如何，仍有待商榷。如此，人们需要反思一个十分重要的问题: 即便协商民主能够大行其道，也不能真正激活既有的人民代表大会的资源，也就不能真正意义上实现整个政府体制的民主化。地方政府、包括中央政府的各部门诚然可以用协商民主的形式来解决部分决策问题，那么，对于整个国家来说，民主政治如何发展呢?

众所周知，当代中国政府体制中的人民代表大会虽名义上享有权力机关的称号，也是政府中的民意代表机关，但人民代表大会在很大程度上并不符合代议机关的特征。实际上，与其将当代中国的人民代表大会视为代议机关，毋宁将其视为一个代表机关。代议机关须拥有法定的议事权和立法权，其权力带有十分浓厚的法律色彩。相应地，我国的人民代表大会则十分重视各种代表的不同身份和不同地位，其政治色彩远比法律色彩明显。从人民代表大会内部的名额分配其实不难看出，执政党和政府意在将社会中拥有不同身份的人群整合到一个政治过程之中去，以军人、工人、农民、知识分子等身份标识的广泛性作为衡量政治民主性的主要指标，其目标与其说是构建一个民主的代议机关，不如说是构建一个具有广泛代表性的政治机关。从这个意义上说，人民代表大会甚至不是严格意义上的国家机关，而是政治国家借以联系社会的主要政治纽带。它所体现的，正是中国长久以来国家与社会相互交融的政治传统。

如果将视野继续放大，其实不难发现，人民代表大会的地位与当代中国政治发展中的国家法团主义倾向有着十分密切的关系。法团主义 (corporatism) 的含义是，“作为一个利益代表系统，是一个特指的观念，模式或制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中去”[61]，“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任(义务) 的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的，功能分化的结构安排之中。这些功能单位得到国家的认可 (如果不是由国家建立的话)，它们被授权给予本领域内的绝对代表地位，作为交换，它们的需求表达，领袖选择，组织支持等方面的行动受到国家的一定控制”。[62]在众多政治学者和社会学者看来，法团主义是解释中国国家与社会关系的一个十分有效的工具。诚如法团主义的概念所揭示的那样，法团主义显然不同于强调社会与国家分立的多元主义，而是强调以国家的法定秩序将民间的政治主张整合到国家的决策过程之中去。这与“行政吸纳政治”的现状显然有契合之处。不同之处在于，为杜绝公权力机关权力行使之任意性，法团主义必须事先建构一个法治秩序，以法律同时约束民间社会的行为和国家的行为，在此基础之上，方能实现将政治与行政有效熔于一炉的目的。法团主义具有如下特征: 其一，国家与社会相互承认，相互协商; 其二，法团主义的中心任务是有序地将分散的社会利益，组织、集中、传达到国家决策体制之中去，以促进国家与社会团体的制度性合作; 其三，获批准的功能团体对相关公共事务具有建议与咨询权，但在同时也有约束本集团成员过激行为的义务; 其四，获批准的功能团体数量有限; 其五，不同团体间是非竞争关系; 其六，每个行业内的不同代表组织以层级秩序排列; 其七，功能团体在自己的领域内享有垄断性地位; 其八，国家有权对功能团体的若干事项进行控制。[63]法团主义分为两种不同的类型，一类为国家法团主义，一类为社会法团主义。两者的最大区别在于，在前者中，代表民间社会不同利益群体的社团由国家建立，国家赋予其所建立的社团以合法性，而对相应领域内的竞争性社团则不给予合法性地位; 而在后者中，社团则由民间社会自发形成，某一领域内的社团之非竞争性地位乃是由优胜劣汰的竞争机制所形成的。[64]当代中国的国家与社会关系在很大程度上接近于国家法团主义。陈家建曾对此作出了颇为详细的总结，较为细致地指出了国内外社会学者对当代中国的城市社会、农村社会和基层政府中国家法团主义的特征已有较为深入的研究。[65]康晓光等人所研究的国家对社会团体的分类控制政策[66]，实际上也是国家法团主义的另一种表述方式，只不过其视野更为宽广。笔者之所以将人民代表大会制度也纳入国家法团主义的范围之内，自然是事出有因。从现有的人大制度来看，人民代表大会仅仅是政治上的代表机关，其议决能力是有限的。指定选举等限制选举自由的方式则在事实上造成了人大代表的非竞争性。这实际上相当于，执政党乃是严格意义上的国家权力拥有者和行使者，人民代表大会则是制度化的法团会议，即各行各业、各地区代表组成法律所许可的利益集团，在决策上为执政党提供依据。未来人大是否能够摆脱这一角色，成为真正意义上的代议机关，与执政党的开明程度有关，同时也与民间社会的发育程度有关。

假设，当代中国的法团主义能够发展出一种刚性的决策机制，未尝不是中国民主政治发展的一种可行选择。在民间社会中，代表了各种利益集团之特殊利益的社会团体整合到国家决策过程之中去，将社会上的种种利益分歧和博弈带到法定轨道之中，而其最终博弈结果亦能有效约束国家权力，那么，法团主义也可以作为多元民主的一种替代方式。在这种情况下，在民间社会与国家之间则会形成类似古典混合政体的共和制: 在国家中，各阶级、各阶层均有其地位，能够以其集体力量对国家决策形成实质性影响。执政党、强势法团和普通大众之间可以形成类似君主、贵族和民主制相混合的政体，其结果并不必然差于多元民主政治。问题是，就目前的中国法团主义研究来看，其着眼点多在于对小型的国家法团主义实践的实证研究，包括城市社会中的单位制的政治性质合一的实践、农村社会中的党政干部与宗族领袖的身份合一以及地方政府法团主义等现实存在的趋势[67]，然而却无一例外地忽略了至关重要的制度建构。其实，关于国家法团主义的探讨预设了一个前提，即代表多元政治的代议机关不能充分发挥作用。那么，在当代中国的人民代表大会制度下，是否能够寻找到一条适合法团主义发展的制度路径呢? 对此，并没有学者认真去关注这一问题。

但不管怎么说，作为民间社会制约国家权力的一种方式，法团主义无疑是有说服力的。在当代中国的政治体制之下，社会团体的发展往往取决于其与国家权力结合的紧密程度，通过两者的良性结合，将民间社会的政治主张上传到国家决策中枢之中去，无疑是可行的做法之一。法团主义在当代中国所面临的最大困境在于: 其一，如何将法团对国家决策的影响力法定化和制度化; 其二，如何使得法团真正代表民间社会利益集团的利益，而非官方利益; 其三，如何扩展法团的范围，使国家承认的法团数量增加，使得社会中的各弱势群体均有其利益代表者。第一个困境是法团主义的法治化问题，第二个困境是实现国家法团主义向社会法团主义转化的问题，第三个困境则是激活民间政治力量的问题。这里暂且将问题搁置，只是简单提及民间治理对于控制公权力的可行性及其基本手段。

上述三种方式说明，即便在政治民主未能全面实现的条件下，民间社会也可以通过一些非制度化的方式参与到国家治理的过程之中，并对国家权力产生实质性影响。在这些被动参与的方式之中，已经蕴含了相当多的民主政治的要素。不论是协商民主中的民主决策要素，抑或是法团主义视野下的协商共和的特征，均代表了民主政治的初步发展。从某种意义上说，民主政治即是对国家权力最为有效的控制方式，由此可见民间社会参与治理对于控制国家权力的重要性。当然，由于在这三种方式中，民间社会之参与治理主要是被动的，国家权力仍具有主导性。不论是协商民主还是法团主义的发展，均需要制度化的支撑机制，这不仅考验执政党的政治智慧和政治勇气，也有赖于民间社会的成熟和合格公民的塑造。

(三) “无政治社会”的政治化

与执政党和政府主要通过被动参与的方式吸纳民间意见的做法相应的是，在当代中国，民间社会的无政治化已经成为一个颇为令人关注的现象。如我们所知，在社会主义改造结束到改革开放开始这一段历史时期内，国家对社会进行了全面控制，社会在很大程度上失去了其独立性，而成为政治国家的一部分。此时，社会可以说是政治化的社会。改革开放之后，意识形态的务实化和政治精英的锐意改革促成了国家与社会的有限分离，社会遂逐步远离国家，重新获得了相对独立的地位。在改革开放开始到20世纪90年代初，社会的相对独立和文化的多元化促成了政治思想的广泛传播，按照一些学者的观察，随着独立的新闻媒体、受到西方政治思想深刻影响的各种社会团体的崛起，一个现代的公民社会正在形成。[68]但在80年代末，公民社会的发展受到遏制。这不仅表现为90年代初国家对民间团体的清理，更重要的是，执政党和中央政府通过一系列措施，塑造了一个无政治的社会。[69]在思想文化上，执政党和中央政府成功地将民间社会世俗化。由于意识形态从理想主义突然间转化为现实的物质主义，民间社会的主要目光开始集中到经济发展和对自身地位的关注之上。由于社会中存在着贫富分化和社会地位的强烈反差，普通人所欣羡的对象，不再是代表了理想和道德的杰出人物，而是代表了金钱、权力和地位的社会上层。甚至在某种程度上，为了金钱和地位，民间社会的道德观念也发生了巨大的扭转。一位学者经过研究发现，在某地乡村，百姓普遍认为有钱人和有权势者值得效仿，即便这些人是采取卖淫、参加黑社会等方式才获得了金钱和地位。[70]道德立场的弱化是社会世俗化——或者更直言不讳地说——社会犬儒化[71]的一个标志，另一个标志是，公众对公共事务的关注越来越少，对于政治事件常常是事不关己高高挂起，也无法产生参与政治的内在动力。在政治上，则通过“行政吸纳政治”的方式，将社会与政治进行隔绝。

然而两方面原因促成了民间社会的缓慢变化。第一，在社会资源的分配越来越不公的情况下，在意识到自己生活状况与他人生活状况的强烈反差之后，出于对自身立场的忧虑，民间社会的一部分人逐渐开始对政府行为进行某种意义上的抵制; 第二，在经济社会发展较为快速的地方，由于信息共享程度较高，相应地，真正意义上的公民队伍也在日渐形成。在较为开明的政府管理、较为宽松的新闻舆论以及在觉醒的公民意识的共同作用之下，一些地方的公民开始逐步尝试行使宪法和法律所保障的政治权利，以迫切的姿态参与到政治行动之中去。

在前一种情况下，民众所参与的活动尚不具有政治意义，至多是官民对立的一种较为激烈的表现形式。在大多数情况下，民众所展开的对政府行为的对抗行动，并不是出于政治目的，也不是出于保护公共利益的目的，而是以抗争迫使政府退步，从而保障自己的权利和利益。例如，在全国各地普遍发生的抗拒强制拆迁事件中，有一部分实际上乃是民众为迫使政府同意自己的利益诉求而作出的极端事件，殊无“进步性”可言。正如一些学者所指出的那样，拆迁对许多居民来说乃是一件好事，[72]私下里盼望拆迁的人不在少数，只不过他们为了获得更高的收益而以对抗的形式提高自己讨价还价的能力而已。在这种并不带有政治意义的对抗行为之中，本没有使民间社会重新生发出政治胚芽，但是，由于相关的事件而引发的理性思考，实际上已经将讨论引向深入，这将是促使民间社会再度政治化的一个契机。例如，关于强制拆迁的对与错，也已有了较为理性——尽管不那么中听——的探讨[73]; 在各种群体性事件中，充分体现了民间社会组织化的力量已难以用传统的压制手段予以化解; 公民出于保护财产权的目的手持宪法抵制拆迁，则更体现出权利意识的生发。或许这些事件中的当事人本无意成为具有政治意义的人物，但他们无心插柳的行为却能够引发人们对民主政治与法治秩序的深切渴望，其意义早已偏离他们的本意。

在后一种情况下，公民自发的政治参与虽为数不多，然其意义却受到政治学者和宪法学者的普遍关注。其中的典型例子如湖北的姚立法自发参与人大代表选举的孤例以及后来的“深圳竞选”现象。[74]公民自发参与选举，本应受到宪法和法律的保障，乃理所当然之事。然而出于对不可控结局的深切忧虑，许多地方政府对此忧心忡忡，姚立法数度被政府批评和排挤，就是一个明证。[75]但是，随着公共舆论的发达，在民间社会实际上已逐步形成一个跨区域的全国性公共空间，某地的公民自主参与，往往能够得到全国性的声援，政府在作出选择之时，不得不充分考虑各种选择所可能导致的结果。在经济、社会发展较为迅速的地区，公民出于公共利益、而非私人利益之考虑参与政治性活动的例子也逐步增多，如厦门PX事件中的公民集体散步[76]、东莞居民抵制垃圾焚烧[77]等案例。不论将这些自发行为冠名“散步”抑或是“游行”，是“抵制”抑或是“示威”，其内在逻辑是不变的，那就是以民间社会的力量对政府权力形成外在控制。

无论是哪一种情况，都说明了民间社会对于国家权力有着积极的制约作用。当事涉社会事务时，不论这些事务仅仅是某些人的私人事务，抑或是涉及公共利益的大事，由政府单方面决定乃是传统的“统治”的方式。在治理理论下，这种单方决断的方式需要予以变更，而其最佳方式则是实现民间社会与国家的共同治理。由于国家占有多数资源，社会必须对国家形成制衡机制方能实现共同治理的目标。因此，民间社会对国家权力的制约作用就显得尤为重要。也正因此，一个实现了某种意义上的政治化的社会才会是宪政得以生发的社会基础。