民间治理的概念及范围解析

如上文所见，治理概念包含了一种多元的权力分配格局，在治理过程中，国家与社会诸领域都会享有一定的公共权力。如果我们固守国家与社会分离的观点，则会认为，所谓治理乃是国家与社会对公共权力进行分割，分别管理一部分社会秩序的政治状态。然而，这里，我们首先面临一个前提性问题，即国家和社会究竟是什么。

先来看国家。国家学说纷繁复杂，笔者无意也无力对其进行理论上的梳理，但人们在讨论国家问题时，实际上常常或有意或无意地将数个不同的概念混为一谈，从而形成十分混乱的话语体系。在一般的语境中，国家常常在三种意义上使用。其一，国家是具有国际公认而又有相对明确政治边界的某一国土区域，这是国际法上通用的解释方式。此种意义上的国家具有领土、政权和人口三个必不可少的要素。当我们说中国与美国这两个国家之间的关系时，我们在这一种意义上使用“国家”概念。其二，国家是“一个强制机构的统治团体，它在一个区域里曾经卓有成效地争取垄断合法的、有形的暴力作为统治的手段”[1]，从这个意义上说，国家指的是制度性的权力运作机构。只有这一意义上的国家才是与社会相对应的。在这一意义上，国家与政府具有某种程度上的同构性，但是也有着根本性的区别。相对于政府而言，国家的稳定性和中立性要明显得多。其三，国家是一定范围内的人群所形成的共同体。当我们提到对国家的深切情感，即爱国主义情感时，我们所指的是共同体意义上的国家。除此之外，国家还有诸多林林总总的学说，这里不一一列明。在各种讨论中，人们常常将上述三种不同意义上的国家概念相互混同，从而造成一定的理解上的困难。例如，在我们强调国家与社会的共同治理时，我们将国家视为权力运作机构，而这一权力运作机构却是国际法意义上的国家的不可或缺的一个组成部分; 当我们将国家视为共同体时，又必须将国家与权力运作机构进行明确界分，从而避免将爱国主义简单等同于对政府的支持。

社会的概念同样面临着相当大的不确定性。从宏观意义上说，社会乃是人的集合，在人类产生之初，即已形成了社会，国家乃是社会的衍生物，或者说，国家是社会的一部分，亦即所谓的政治社会。而在国家—社会的分析框架中，人们实际上将社会视为介乎个人—家庭与权力运作机构之间的领域，非权力性乃是其基本特征。

由于概念的不确定性，人们在使用国家—社会的二元分析框架时，总是面临诸多困难。而一旦将国家、社会与治理概念相联系，其不明确之处则尤为明显。例如，从通常意义上来说，国家治理指的是对作为共同体的国家的治理，社会治理则是指对介乎个人—家庭与权力机构之间的这一区域的治理。但如我们所知，在特定语境下，所谓国家治理却等同于作为权力机构的国家所展开的治理，其意义与政府所展开的治理差相无几。在某些情况下，社会治理则有可能指称以社会为主体所展开的治理。其实，这种理解上的困难与汉语的不精确是有关系的。在我们说社会治理的概念时，其实可以将其理解为以社会为主体所展开的治理，和针对社会所展开的治理。这样，如果不对概念进行明确界定，则人们所讨论的问题可能恰恰是南辕北辙的。

鉴于本书主题的特殊性，笔者必须首先对概念之间的关系进行界定。

首先，正如本书第一章所论，在当代中国，宪政之所以面临一些特殊的困难，并不在于我们在制度设计方面与各宪政国家之间有着多大的差距，其根本原因在于宪政缺乏应有的社会根基。但这种社会根基并不是抽象的社会，而是社会中的个人、组织，乃至人民。本书的主题即在于讨论这些主体能够对中国的宪政大业产生怎样的功能。(www.xing528.com)

其次，毫无疑问，上述主体是与作为权力运作机构的国家相对的。治理是一个多主体合作的系统工程，其中既有国家、政府，也有公民、民间组织和人民。本书所强调的是后者的宪政功能，而将国家和政府的功能排除在讨论范围之外。公民、民间组织和人民，用一句比较容易理解但不那么学术化的话来说，其特征是非官方性。这意味着，笔者要探讨他们所展开的治理对宪政有何种影响，必须使用一个非官方性特征至为明显的概念。社会治理这一提法固然有其价值，然而社会治理的主要含义是多主体对社会的治理，而不是社会作为主体的治理，故而不符合本书的要求。

再次，在当代中国，公民社会的发展虽已起步，但公民社会不足以概括处于国家与个人—家庭之间的全部领域，这一点已如上文所述，这里不赘。我们如何能够找到一个既能将公民、公民组织、人民等概念都囊括其中，而又强调其非官方性特征的主体呢? 如果说civil society的原初含义市民社会符合这一要求的话，那么在当代中国，由于广大农村地区的居民仍被排除在市民行列之外，我们只能将市民与农民相加，使用一个看似累赘的表述——民间社会。[2]

据此，笔者提出民间治理的概念。所谓民间治理，亦即民间社会中的各组成部分所开展的管理与自己休戚相关的公共事务的行动及其过程。就主体而言，民间治理将国家排除在外; 就范围而言，民间治理既包括民间社会的自我治理，也包括民间社会对权力运作机构的治理，从终极目标来说，包括民间社会对作为政治共同体的国家的治理。与之相对应的国家治理则是以作为权力运行机构的国家为主体所展开的治理，在许多情况下，这种意义上的国家治理也等同于政府治理。

无疑，这种界定方式是以主体作为界定标准的，与一般的将对象作为界定标准的诸种治理有所不同。也只有此种方式，才能够凸显民间社会在治理和宪政进程中的作用。