治理理论在当代中国的引入及其意义之优化

所谓治理 (governance)，指的是官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。[18]但实际上，治理是一个十分复杂的概念，它包括多种意涵。[19]要理解治理，需要澄清两个相关概念。

其一，统治 (government)。一般来说，国家的存在以政府为根本标志，在没有政府存在的情况下，即便一个共同体拥有国家的其他特征，也不能称之为国家。在国家中，政治权力是围绕政府而展开的，政府依托其公共权力，对国家和社会进行管理。这种以政治权力和政治权威为基础的国家与社会管理模式可以统称为统治。显然，在任何一个国家中，都存在统治的要素。治理则与之不同。治理所指涉的问题是，在一个国家中，不仅政府有权依据其法定权力对国家和社会进行自上而下的管理，社会各个领域也可以在其职能范围内为社会提供公共服务，维持社会秩序，以实现社会的稳定和长期发展。很显然，治理与传统的统治存在十分明显的不同。依照俞可平先生的总结，不同之处主要体现在以下几个方面:[20]第一，主体。统治的主体只能是具有法定权威的政府，而治理的主体则既可以是政府，也可以是民间存在的各种组织。第二，权力运行的向度。在统治过程中，权力是自上而下流动的，而在治理过程中，则存在十分复杂的上下互动的、平行合作的权力运作关系。第三，管理的范围。由于政府不可能是万能的，因而在社会中，总有统治所不可能涉及的领域。相反，治理则着眼于激活存在于非官方的组织性公共资源，因而能够在政府权力所不可能接触的领域发挥有效作用。第四，权威的基础和性质。统治的权威主要来源于政府的法规命令，其特征是表现出明显的强制性; 治理的权威则主要源于公民的认同和共识，故带有自愿性质。

其二，全球治理。政府间关系是国际关系中的主要组成部分，经历了数百年的发展，一些公认的国际法准则为各国所普遍遵守，政府间关系也有了较为稳固的处理标准。然而，世界各国之间的关系毕竟不同于一国内的府际关系。在国家内部，尚可能形成一个利益共同体，国家的各组成部分还可以有着一个共同的目标。但在国际关系中，由于缺乏对人类共同利益的认识，各国往往自行其是，因一时一地之利益得失而损害人类共同利益的情况时有发生。为维护人类的共同利益和长远利益，各国应在经济、政治、文化、环境、资源等各方面加强合作，但是，在国际社会缺乏普遍信任的情况下，国家与国家之间难以形成真正有效且具有约束力的共识。正是在这种背景之下，全球治理理论应运而生。全球治理与治理理论一样，将解决人类共同体重大长远问题的权力予以分散，使之成为政府、国际组织甚至是非正式的跨国民间组织的共同任务。依循这种理论，在世界范围内将形成政府与非政府组织之间的良性互动，人们为了一个美好的未来而共同努力。

从两个相关概念不难看出，治理理论十分强调权力的多元化，公共事务将不再是享有法定权威的政府所垄断的事项，而是成为一个政治共同体，甚至是一个地球共同体中所有人的事项。治理理论的提出，与西方各国政府失灵的现象是分不开的。在社会发展加速的时代中，各国政府所面临的任务越来越繁杂，众多事项实际上已经很难由政府单独完成。这种状况与自由资本主义时期截然不同。在自由资本主义时期，公民可以不与政府合作，政府的权力与义务也有着较为狭隘的范围。随着时代的发展，政府所需要负责的事务逐步增多，但政府所掌握的资源有限，实际上很难对社会进行全面管理。经济的发展可能带来经济危机，也可能造成社会不公平; 政府也要在社会福利和政府效率之间达成某种平衡，而不能过分偏向于任何一方。在种种繁杂的政府事务中，政府失灵的现象越来越严重。与此同时，市场本身也存在失灵的问题，这一点早已为人们所熟知。政府与市场的失灵所带来的是社会的失序，任由这种状况持续下去显然不是好事。在这种背景之下，提倡社会事务由社会自行管理的主张便水到渠成地出现了。市场的功能依然存在，但在市场失灵时，社会可自行对市场失灵所造成的后果进行矫正; 同时，社会也可以对国家权力无法触及的领域进行管理，而对国家权力的过分介入加以抵制。治理理论强调社会自治的作用，无疑顺应了时代的发展，具有深远的影响。当然，治理也有其缺陷，也可能产生失灵的状况，人们在相信治理的功能时，也须防范其负面作用。

治理理论在世界范围内的兴起自然有其背景，然而，在中国这个与西方世界截然不同的空间体系中，治理理论出人意料的大行其道颇令人玩味。

如我们所知，治理的兴起与西方资本主义各国政府与市场的失灵有着紧密的关联性，而在当代中国，尽管政府与市场同时都存在失灵的问题，但总体而言，这种政治与社会权力格局与西方大相径庭。在我国，一个重要的难题即是公权力难以受到控制，它的触角延伸到社会各个领域，包括经济领域、文化领域，甚至是私人领域。[21]用一个不太恰当的比喻，我们所要解决的问题实际上是自由资本主义时期已经解决的问题，即权力的不受控制。而治理理论所兴起的时代背景则是，政府的权力与社会秩序的需要之间存在尖锐的矛盾，政府已无力对社会进行全面的有效管理。因此，我们的问题实际上非常奇特: 在我国，政府权力的统治力并不是如西方现代国家那样太弱了，反而是太强了。我们寄望于治理理论所要解决的也不是国家权力所无法解决的问题，而是在某种意义上形成对政府权力的有效制约，使得原本由国家权力解决的问题分散到社会之中去，由社会与国家实现共治。换句话说，即是转变当代中国的政治权力体系，对政治权力进行重新分配，其中一部分仍旧归于国家，另一部分则分散到社会领域之中去。

假如认真地去思考治理理论在中国的兴起缘由的话，其实不难发现，中国的治理理论乃是借了一个后现代问题的外衣，试图解决一个前现代的问题。这就是以社会的力量对国家进行有效控制，而这个问题毋宁说是宪政的前提问题。(www.xing528.com)

因此，在当代中国，治理理论所担负的使命并不是弥补政府权力的缺陷，而是控制压缩政府权力的空间，并对其加以监督和控制。换句话说，即是动用社会的力量，从根基上实现宪政的价值取向。尽管从表面上来看，中国的治理与西方资本主义发达国家的治理具有相似的外貌，但在实际上，中国治理的任务颇为复杂。它一方面需要实现制约国家权力的目标，另一方面，也需要防止政府失灵所导致的不良后果。西方世界的前车之辙，既是一种挑战，也是一种可供参考的经验。

具体来说，对于当代中国，实现治理理论提出的种种主张，其意义是十分明显的。

如上文所见，我们所身处的时代可以称之为后全能主义时代。在这个特殊的历史时期中，发展和稳定成为时代的主要课题。为保障经济的发展，国家在各个领域保持着强大的统治力; 而为维护社会稳定，国家也投入了十分充足的资源。因此，虽然自改革开放以来，国家逐步从社会领域中撤出，意识形态的力量也日趋弱化，但国家依然是管理社会的统治性力量。在社会无法对国家权力进行支持或挑战的情况下，国家权力的好与坏都难以为社会所中肯评价，或即便有所评价，也无法对国家权力产生外在的影响力。在这种情况下，国家权力实际上难以受到社会的有效控制。换句话说，在当代中国，并没有解决立宪政治的前提性问题。但是，随着信息时代的到来，信息的自由流动已是大势所趋，即使各级政府仍想方设法对社会舆论进行封杀或控制，也无法阻碍信息的传播。在权力不受控制的背景下，腐败和政府违法成为一种常态，而随着信息的广泛流动，政府违法的事件也经常处于社会舆论的风口浪尖。各种群体性事件的频发，已对执政党和政府的统治合法性造成了较大幅度的冲击。为维护社会稳定，平息社会不满情绪，维稳成为许多地方政府的首要大事。但其效果却往往适得其反。在维稳中所耗费的大量资源没有换回社会舆论的同情，反而使得公众对政府愈加不信任。在互联网和其他舆论流通渠道的影响之下，批判性的公众正在形成，这将在无形中增加政府所承受的外在压力。社会与国家由此形成部分对立的态势。

对于政府而言，要巩固合法性基础，单靠发展经济是不行的。以政府绩效作为合法性基础，势必在绩效产生动摇的情况下出现严重的政治危机。[22]为避免出现政治危机，国家需要与社会实现和解，以各种形式化解社会对政府的不信任态度，重塑两者之间的正常关系。对于国家来说，可行的方式不是对社会矛盾予以压制，而是将部分处理公共事务的权力下放到社会之中，使社会对国家进行监督，从而维持法治政府的形象。为此，方能维持其合法性。治理无疑是一种可行的方案。治理本来就强调国家与社会的共治，强调国家权力与社会权力的有效协调，实现社会对国家权力的监督和制约，因此，国家需要从长远利益出发，借助治理对其权力进行有效约束。治理有助于控制权力，遏制体制性腐败，也有利于中央政府通过法治手段重新摆正中央与地方关系，重树中央权威。治理固然在一定程度上削弱了政府权力，但其潜在的收益是不言而喻的。

对于社会而言，治理意味着社会中的大多数人将有机会参与公共事务的管理。从某种意义上说，治理的实现正是民主的实现，同时也将是宪政的实现。广泛的参与和自我管理有助于塑造独立而健全的人格，塑造公民身份和公民认同，加强公民对公共事务的兴趣和参与愿望，从而使得民主从基层开始生发，并进而影响到整个国家体制。而公民身份的塑造和公民意识的成长，则是宪政得以实现的根基。当一个政治共同体中的组成人员能够对自身命运作出理性决断，并进而对政治共同体的命运作出理性决断之时，宪政才能够真正地自我成长和自我发展。

因此，不论是从国家还是从社会的立场上来说，治理理论的意义都非常重要。更具深远意义的是，当代中国所面临的问题是一个复杂的混合体，任何一个单方势力都不可能加以全盘解决。无论是权力集中所导致的政治失序，还是政府与市场的失灵，都可能在当代中国找到其现实依据。换句话说，我们可能同时面临走进法治和宪政时代的前现代问题，也面临西方国家现代所面临的后现代问题。以治理为指导，国家和社会合作管理社会事务，是正视问题和解决问题的最佳方法之一。