后全能主义时代下的宪政难题探讨

新中国成立后，建立了一种截然不同于国民政府的政府体制。在意识形态上，这种区别是十分明显的。新政权的典型特征是以马克思列宁主义为指导，以社会主义作为社会制度，以民主集中制作为政治原则。尽管如此，依然可以在新政权与旧政权之间找到一定的共同之处，即国家享有高度权威，而隐身其后的执政党则拥有强大的控制力。新中国成立伊始，由于中国共产党在解放战争时期许下的联合政府的承诺言犹在耳，政治协商会议实际上成为最高政治机关，其性质颇为类似于制宪会议。[2]在中国共产党领导社会主义改造完成之后，国家权力的触角深入到政治、经济、文化、社会各个领域，并产生了深刻影响。在这一过程中，社会逐步为国家所同化，逐渐形成了国家与社会的一体化。邹谠先生使用全能主义(totalism) 这一术语来描述当时的中国政治。根据邹先生的描述，全能主义的基本特征是: 政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德 (包括宗教)的影响。[3]当然，任何概念的提出大概都是需要争议的。政治学者施雪华教授提出，全能主义概念过分强调了国家的作用，而忽视了国家背后的执政党的作用，在施教授看来，执政党处于强势地位，国家反而处于弱势地位。[4]这一观点不无道理，但在执政党与国家一体化的情况下，或者用政治学的惯常表述，即在党—国家体制下，党的全能主义与国家全能主义大致是等同的。

全能主义在文革中达到高峰，然而随之而来的改革开放在很大程度上扭转了过激的全能主义。在改革开放和市场经济的熏染之中，国家逐步从插足太深的社会领域中退出。最初，国家缓慢推进市场经济的发展，独立的经济领域开始形成; 随后，在社会领域，由于实事求是思想路线的务实性，意识形态的统治力逐渐减弱，社会上实现了有限的文化多元化。在政治上，这种多元化首先从党内展开。在整个20世纪80年代，西方民主、法治思想的传播也日渐增多，这直接导致了思想文化界的多元化和自由化，在某种意义上，80年代相对宽松的政治气氛引发了中国公民社会的初步成长。[5]而在80年代末90年代初，由于众所周知的原因，公民社会的发展戛然而止，政治气氛也日趋严肃。党—国家重新在政治、经济、文化各方面建立起强有力的控制，其基本特征如: 党政分开的动议被搁置; 经济寡头日益掌握国家的命脉，民间资本的自由发展受到冲击; 执政党在社会各领域试图重新树立意识形态的统治力，并加强了党的组织建设。

这一过程一直延续至今。从今天的现实状况看来，全能主义的众多特征无疑已经弱化，但在若干领域仍保留一定的影响力。萧功秦先生称为后全能体制。[6]后全能主义时代在政治方面的进步是不言而喻的，然而从整体上说，当代中国的政治体制仍存在众多问题，其中最为突出的仍是权力的过分集中和民主的缺失。

进入21世纪之后，党—国家的体制并未发生根本性变化，一些由此而衍生的社会问题日渐凸显，它们对于中国未来政治的发展来说具有十分重要的影响。这里不妨简单列举几个:

其一，权力集中与腐败。权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败，这已是政治学中的一项定则。在中华人民共和国成立至改革开放以前，权力的高度集中是中国政治的一个颇为明显的特征，诚如邓小平所言，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象……”[7]改革开放以后，权力高度集中的现象有所缓解，但由于民主政治建设尚不健全，在当代中国，权力的集中与难以受到控制仍然是一个十分显著的问题，而因权力不受控制所导致的腐败现象也日益引起执政党和民众的重视。到了今天，腐败已经成为老百姓最为关注的问题之一。[8]在权力控制这一宪政课题未能完成的情况下，权力集中与腐败现象仍会长期存在。

其二，政治蜂巢化。改革开放以前，权力的高度集中虽有助于树立中央权威，但这种权威并不具有完善的制度基础。到改革开放以后，随着中央与地方分权的实现，中央权威在一定程度上有所下降，甚至一度造成了中央政府各项能力的弱化。在意识到这个问题之后，国务院领导了分税制改革，中央掌握了地方的大部分明面上的财政资源。分税制固然强化了中央的领导力，却无形中造成了地方的财政紧张。为此，地方需要广泛地开源节流，加强对地方经济的汲取。出卖土地以换取经济发展是各地普遍采取的一项举措。房地产经济的崛起一方面缓解了地方财政的困难，另一方面也导致地方财政具有了相当大的独立性。与此同时，地方对经济资源的汲取也影响到了民生问题，使得社会的不满情绪日渐滋生，群体性事件在近年来不断发生。在上级政府维稳的政治压力之下，各地方或强硬或收买，利用各种手段维持地方的表面稳定。在经济、政治的相对独立的情势下，地方官僚集团也相应形成相对独立的政治实体，且在一定程度上与中央的各项政策产生抵触，“上有政策、下有对策”的民谚正好说明了这一问题。从整体上看，这看似将一个统一的国家分割为若干个具有自我利益的独立单位，各单位之间彼此竞争而缺乏有效沟通，从而形成明显的隔阂。从形式上看，有点类似于蜂巢的外观，故被称为蜂巢政治。[9]这对中央与地方、地方与地方关系的法治化造成了严重的阻碍。与之相关的是，在缺乏法制通道的情况下，中央政府对各地政府的控制力弱化，地方政府在各自的利益范围内常常可以自行其是，中央难以进行有效干预。这也导致了萧功秦先生所说的某种程度上的“地方政权苏丹化”[10]。

其三，分利集团化[11]和精英联盟的形成。在市场经济的背景下，原本地位低下的资本家开始走进人们的视线之中，一跃成为社会上层。但在整个社会以公共权力为中心的前提下，资产者需要与权力结合方能达成其经济目的。另一方面，政治体系中的权力拥有者也往往需要借助资产者的经济资源，以满足自身利益。双方的互相利用形成了两者的联盟，权力寻租成为十分普遍的社会现象。在房地产经济中，资产者与有权者相互结合攫取经济资源的例证层出不穷，相应地，底层民众则在很大程度上成为经济发展的牺牲品。[12]主政者出于巩固统治基础的考虑，需要慎重地与社会中的强势群体结盟，而其首先要联合的，无疑是资产者。为了平息知识分子阶层的批判性意见，主政者又需要在与资本结合的同时，达成与知识分子的广泛联盟，使其中的一部分为官方话语辩护。政治、经济与文化精英的联合以资源在精英内的均衡分割为条件，形成了分利集团化; 相应地，社会中的弱势群体则在大部分情况下处于社会边缘地带。

精英联盟对于维护政治与社会的稳定性有着举足轻重的作用。诚然如是，精英联盟总体上来说却是去政治化的。这就是说，政治精英在以经济利益为基础维持与经济精英和知识精英的联盟时，并未放开对权力的垄断性控制，而是以类似“行政吸纳政治”的方式，将联盟的意见进行选择性吸收[13]，从而将联盟者排除在政治过程之外，仅保留形式上的参政议政。相形之下，非精英阶层的政治生活则在严密的政治控制和庸俗物质主义的冲击之下被挤压[14]，难以形成独立的公共空间。

上述几个现象是十分引人注目的，也早已引起了政治学者、社会学者的广泛关注。对于宪法学的研究来说，这些现象的警示意义在于: 在后全能主义时代，宪政是否能够生长与发展，它面临哪些障碍。(www.xing528.com)

对于宪政与民主而言，当代中国缺乏足够宽广的发展空间。对于精英联盟来说，除了掌握了政治权力的政治精英，经济精英和知识精英在较大程度上处于依附地位，无法与政治精英产生平等对话，也就无法形成政治博弈，不能有效推动民主所要求的利益多元化和讨价还价。而各级政府对民间公共领域的刚性控制，则有碍公民社会的正常发育。在没有民主训练的条件下，民主意识的生长举步维艰。对于法治而言，在权力过分集中的政治体制下，控制权力的法律无法完成其使命，取而代之的是各种潜规则。法治的基本原则尽管已被宪法和执政党的决策所认可，却难以全面施行。对于人权保障来说，由于法治原则在政治现实中的作用并不大，导致公权力的边界不明，它所造成的危害也难以为法律所完全控制。尽管随着时代的进步，公民所享有的自由和权利越来越多，而其保障制度相较以前也有了长足的进步，但在涉及政治领域时，许多自由和权利却在很大程度上不受法律保障。法律、政策与宪法之间产生了微妙的平衡: 法律、政策有意违背宪法的精神，而宪法对此置之不理。这也在人权保障方面造成了中国公民的权利与自由呈现出“跛足”的样态: 生存权得以保障，而政治权利的保障明显乏力。

在注意到这些问题之后，宪法学人们没有止于认识问题，而是从不同的路径试图解决问题。如第一章所言，规范宪法学的主张者试图在中国建构起较为完善的违宪审查制度，并对宪法解释给予较多关注; 政治宪法学的主张者则认为应关注政治权力的运行规则，从政治过程中寻找到宪政的生长点。前者对文本的关注易于导致对现实的忽视，而后者对政治现实的过分青睐则可能使得宪法规范存在的价值荡然无存。将两者结合起来，可能是未来中国宪政发展的一大要求。但在此之前，中国宪政实际上已依照自己的轨道在缓慢进化。随着时代背景的不断变化和社会形势的日新月异，1982年宪法的框架已不能满足快速的改革步伐，政治精英们在着意推动改革开放时，也不得不为改革寻找合法性依据。根据改革的形势推动宪法的修改，便是政治精英们的有意之举。此种方式，或可称为“精英主导的变革性立宪”[15]。在剧烈的社会转型时期，以政治权威为中心推动政治体制改革当然是一种比较稳妥的方式，其积极作用是不言而喻的，但这种自上而下的变革性立宪毕竟有其软肋。

第一，正如第一章所言，在社会基础未能符合宪政的要求的情况下，上层建筑的贸然改变无法与社会基础相衔接，将会使得宪法中的某些规定因缺乏支撑而成为空文。反过来，在社会对某种社会变革产生要求，而政治精英未能进行有效回应的情况下，则会造成主政者与人民之间的张力，危及政权的合法性基础。在当代中国，这两种情况同时存在。

第二，在政治精英所主导的变革性立宪中，宪法成为证成政治举措合法性的工具，这在表层上危害了宪法的权威。在深层次上，由于变革性立宪的动力主要来自于政治精英阶层，下层民众的参与性显有不足，当宪法在政治精英的推动下成功变迁之后，社会中最广大的人民却难以对此产生有效回应。这种宪法文本与现实生活的脱节直接导致了公民对宪法缺乏信仰的理由，甚至缺乏信任的理由。

第三，也是最为重要的是，政治精英所主导的社会变革充其量也只是代表了一部人的意愿，它无法从根本上完成宪政的历史使命。如上一章所言，在宪政得以生长并壮大的过程中，没有人民的参与是不可能实现的。人民是宪法的根基，也是宪法变革的原动力。[16]政治精英所主导的变革立宪固然达成了变革的目标，这一目标在某些时候确实也是符合人民利益的，如改革开放和建立市场经济的目标，但从长远来看，缺乏人民积极参与的宪法本身存在正当性问题，而这种本质上属于少数人推动的政治变革也无法唤起社会对宪政的热情。从本质上来说，缺乏人民参与的宪法改革是与宪政精神相违背的。

当然，从政策上来考量，精英主导的变革立宪有着许多更表面化的缺陷，如权力依旧不能得到有效制约; 容易形成特权阶层，造成社会的不稳定; 国家利益易为把握较多资源的精英们所掌握，无法遏制腐败的蔓延; 等等。出于各种考虑，转变后全能主义时代的权力中心论或党—国家一元论，变以公权力和政治精英所主导的政治变革为多中心的政治改革，将国家、社会的力量统合到国家与社会发展的全部过程之中，形成国家与社会的良性互动[17]便成为未来发展的方向。从长远看来，这种发展策略有两个最为重要的特征:第一，变革的首要推动力仍处于政治体制之内，政治精英仍拥有改革的主导权; 第二，为摆脱单一中心的众多弱点，改革需要将单一中心扩展为多中心，使国家权力与社会之间达成合作的关系。

多元的政治体制改革一方面维护现政权的合法性及其权威，另一方面则试图通过权力的分化和互相制衡解决改革中所遇到的腐败、权力滥用等一系列政治问题。如果这种体制上的多元化得以实现，那么，奠定宪政的社会根基将更加容易。治理理论便在知识界渴求打破权力一元化的愿望中引入中国。