非法集资防控战役的三法衔接建议及优化措施

办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，非法集资防控战役应当纳入法治轨道上。战役是战争的一个局部，直接服务和受制于战争全局，也不同程度地影响战争全局。战役的意思：在一定的空间和时间内进行的一系列大小战斗的总和。笔者提出非法集资战役，除了对当前非法集资形势严峻外，还想强调治理非法集资是一个系统工程，必须在国家经济生活大环境下考量，必须综合施策、依法治理。十九大报告通篇贯穿法治精神，全文直接使用“法治”多达54处。任何非法集资案件都不是单纯孤立的经济犯罪问题，鉴于非法集资案件对于社会稳定的严重威胁，从经济发展和维护稳定的大局出发通盘考虑，不能轻易立案侦查、简单抓人了事。笔者认为在非法集资战役中“三法衔接”是可行之举，可以根据我国法律规定，运用法律思维，充分运用“刑罚”“行政处罚”“民事责任”三网过滤，建立健全其他行政机关与公安机关、人民法院为防控非法集资建立的有效联动机制，挤压非法集资生存空间。

（1）结束混战：依法界定和规范民间借贷。民间借贷，是我国古已有之的经济生活，禁绝是几乎不可能的。当前民间借贷非法与合法，界限不清。非法集资违法犯罪如此猖獗，笔者认为根源在于对民间借贷缺乏规范，诱使不少群众上当。民间借贷是一种自发性的民间融资活动，对于激活民间资本、改善民间资本流转、促进地方经济发展起到一定的积极作用。但是什么是民间借贷、民间借贷法律规范，至今法律规定十分模糊。根据我国合同法及相关司法解释，法律认可公民之间、公民与企业之间借贷。我们很多人忽略了：民间借贷活动必须严格遵守国家法律、行政法规的有关规定，遵循自愿互助、诚实信用原则。笔者认为，由于民间借贷缺乏法律制约性规范，除了诱发非法集资外，还给行政执法机关判断是否违法带来困难。建议尽快出台完善管控民间借贷行为的法律法规，规范民间借贷行为，从根源上有效防控非法集资风险。特别是对于企业向公民的民间借贷，必须纳入工商、金融部门监督管理，设定“备用金”“风险抵押”“筹集资金必须存入银行”“最高融资额度”等制度。借鉴司法解释禁止民间借贷有下列行为：①未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金；②通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传；③承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报；④向社会公众即社会不特定对象吸收资金。

（2）主角登台唱戏：明确主管部门责任。从目前我国有关法律规定看，要明确一个打击非法集资的主管行政机关（部门）确实有一定难度。但是，从金融、工商、税务监督管理职责考虑，应当有角度明确责任。笔者认为基本思路：①对于没有营业执照的企业（地下钱庄，非法金融组织），金融监管部门可以根据金融法律法规依法调查处理，工商部门可以根据工商管理法规依法处置，对于涉嫌犯罪的移交公安机关立案侦查。②对于有营业执照的企业，工商部门应当根据核定经营范围进行监管，发现涉嫌违反金融法规的通知金融监管部门，涉嫌犯罪的移交公安机关。

（3）搞好大合唱：实施综合治理非法集资，部门联动，强化涉众型经济犯罪风险摸排。国务院《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（国发［2015］59号）明确指出，“省级人民政府对本行政区域防范和处置非法集资工作负总责，要切实担负起第一责任人的责任。地方各级人民政府要有效落实属地管理职责，充分发挥资源统筹调动、靠近基层一线优势，做好本行政区域内风险排查、监测预警、案件查处、善后处置、宣传教育和维护稳定等工作，确保本行政区域防范和处置非法集资工作组织到位、体系完善、机制健全、保障有力”。实践证明，防范和处置非法集资必须坚持党委政府的统一领导，由各职能部门共同参与、履职尽责，而不能只靠公安机关一家“单打独斗”。只有充分发挥各部门职能优势，严格落实属地责任，建立健全协调互动、情报互享、证据互信的工作机制，完善共同防范、过程预警、流程处置、多元治理的工作模式，务实高效地开展社会管理、经济管理、宣传防范、普法教育、行政执法、刑事司法和维护稳定，才能依靠齐抓共管挤压非法集资犯罪的生存空间，守好金融安全的根本底线。由政府部门牵头，整合公安机关会同金融办、工商、城管、物业等部门做好信息采集，尤其是加强对写字楼、商住楼、园区单位信息采集；由工商提供数据进行核查确认，将非吸、集资诈骗等经济类涉稳单位导入风险库，尤其对注册地和实际营业不同的投资公司进行行政处罚，驱走一批，赶走一批。为避免在繁华商贸区等核心区域发生大规模聚集的现实可能，建议政府部门牵头工商、公安机关、金融办、综治办等单位，对摸排出的重点单位，建立涉众型经济犯罪黑名单，多措并举，强势挤压，切实铲除非法集资等涉众型经济犯罪滋生的土壤。建议政府部门前期建立以工商为主，其他部门为辅的队伍，针对前期摸排出的注册地和实际经营地不一样的重点单位“发现在早、防范在先，处置在小”。对风险等级为“重点关注”的单位开展先期查账等工作，明确账户、资金流向；一旦出现问题，立即进行冻结，对风险等级为“非常关注”的单位，实时对单位法人、主要经营人员及高层管理人员，采取由人到案的外围取证，必要时采取边控措施。

（4）运用科技防控非法集资：研发“三法”衔接平台。在党委政府领导下，金融、工商、税务、公安、人民法院等部门建立“非法集资防控”平台，实现资源共享、相互监督、相互配合、共灭非法集资。一是系统运用数据分析、数据挖掘技术，对获取的信息分类、加工、汇总和处理，生成相关汇总图表和情况分析，从大量的信息数据中挖掘整理有价值的信息数据。结合各个使用单位的应用特点，为相关应用单位提供合理有效的数据支持，为执法机关依法履行监管提供辅助决策依据。二是系统采用可视化流程设计，采用工作流、动态表单实现业务流程、业务表单的自定义和部署，从技术角度为业务需求创建了最佳的接口，使系统能够快速适应新的业务需求变化。三是预警提示。通过分析行政执法与刑事执法中重点部位和薄弱环节，在系统中设定监控内容、指标和条件，及时捕捉和发现“非常态”信息。如设立“超时预警”的监控内容、指标和条件，当某一环节办理有关事项超过承诺时间时，或者非法集资金额达到一定程度，系统将自动显示预警信息。四是系统实现省、市、县区多级信息共享，实现案件处理信息的互联互动。通过系统应用，上级部门可以针对下级部门的各项数据进行查询、关联、对照，从而保障上级部门监督管的科学性、可行性和准确性。五是通过配置网络关键字，系统可以自动搜索互联网上与指定关键字相关的三法衔接舆情信息，方便业务人员及时、全方位了解互联网两法信息，减少人工浏览所需要的大量时间。六是电子扫描的实现。系统直接调用扫描仪实现多页文件的一次扫描、压缩后加入文档，简化了纸质文件的处理过程，而且扫描与“三法衔接”系统无缝结合，公安机关侦查案件可以直接运用相关证据。七是人员基本信息数据库，企业基本信息数据库的建立，实现系统的基础业务数据校验功能的同时，也提高了系统中人员和企业的案件关联性。八是建立非法集资非法犯罪线索推送功能，无论哪个部门发现线索都可以向法律规定的部门提出推送意见。接到推送的单位，应当在规定时间内调查并回复提出推送单位。

（5）减少“次生灾害”：建立健全被害人救济机制。非法集资的被害人往往与其他犯罪不同，他们希望自己的资金安全远远大于对犯罪人的惩罚。如果没有实现自己的愿望，哪怕把犯罪人依法处理，一般都会通过上访、请愿甚至冲击国家机关等非法手段寻求救济而发生非法集资“次生灾害”。非法集资犯罪活动除了对国家的金融秩序造成了严重的危害，更重要的是对被害人造成了直接经济损失，绝大部分的案件中经济损失数额特别巨大，被害人的损失无法挽回带来了社会不稳定潜在因素。因此，要强化对被害人的救济机制，规范对被害人的赔偿方式，尽量将犯罪造成的不良后果降到最低限度，化解社会矛盾，维护社会稳定。检察机关在处理案件中，要与公安机关、人民法院积极配合，注意及时扣押、冻结、追缴赃款赃物和违法所得，及时将非法集资款返还被害人。对于超出本金部分的利息，不予保护。对扣押、冻结、追缴在案的赃款赃物、违法所得，应当按照尚未归还的被害人集资本金按比例分配归还，归还资金做到公开、公平。对办案过程中发现有关部门和单位在资金管理中存在的漏洞和隐患，要及时提出检察建议，以做到防患于未然。(www.xing528.com)

（6）堵源头：注重宣传，增强群众防范风险意识。解决非法集资问题在于源头问题。由政府部门牵头通过街面宣传、印发非法集资宣传资料、上门走访等方式，深入社区，针对下岗职工、离退休人员等老年重点群体，开展宣传教育活动，提醒投资者关注风险，谨慎投资。同时，还可通过微警务、微博、微信、网站、电视台、报纸等宣传法律常识、典型案例等方式，让非法集资风险、非法集资案例入广场、进社区、上大屏，增强广大群众防范非法集资的意识和能力，避免上当受骗。

（7）畅救济：完善受理机制，减少现场及后续维稳压力。建议公安机关、人民法院设立涉众型经济犯罪、民事诉讼受理点，对可能突发的涉众型经济犯罪进行报案登记，建立网上受理登记通道，实现线上线下双渠道受理登记，减少现场警力维稳处置压力；积极搭建对话平台，协调公司方与投资人代表开展对话，寻求合理合法的解决方法，化解矛盾，避免事态进一步恶化；加强对投资人员微信群、QQ群内人员动态掌控，对组织、挑头闹事人员依法收集积累证据，开展教育训诫，必要时依法处置，有力遏制涉案投资人聚集成势，防止事件升级。公安机关可以依法冻结、查询相关资产，人民法院可以根据法律规定，对证据依法采取保全等措施，使被害人损失最小化。建议律师协会组织法律援助律师参与，一是及时引导当事人对民事权益维护，二是为相关部门提高法律服务和支持，共同化解非法集资带来的社会矛盾。

（8）完善法制：织密非法集资防控网，重拳打击。打击金融犯罪、防范金融风险是维护金融安全的基本手段。“法无明文规定不为罪”。长期以来，非法集资、高利贷问题一直处于我国法律的“盲区”，《刑法》和相关司法解释都没有明确具体的规定，对高利放贷者无法定罪，高利放贷者往往以经济纠纷为由逃避法律的制裁，公安机关通常只能对高利贷引发的其他犯罪予以打击，治标不治本。随着高利贷问题日趋严重，其社会危害以及引发的各种社会问题进一步凸现，对高利贷如何定性、如何依法打击已经成为我国法律界和司法界急需解决的一大难题。近年来，江苏、湖北、湖南等地相继以非法经营罪打击处理了一批高利放贷者，其法律适用得到了最高人民法院和公安部的一致认同。以非法经营罪打击高利贷是有法律依据的：一是《刑法》第225条“非法经营罪”第4项：其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为；二是《刑法修正案（七）》第5条将《刑法》第225条第3项修改为：未经国家有关主管部门批准非法经营证券、期货、保险业务，或者非法从事资金支付结算业务的；三是国务院1981年5月8日颁布的《国务院批转中国农业银行关于农村借贷问题的报告的通知》中明确规定：对那些一贯从事高利盘剥，并为主要经济来源，严重危害社会主义经济和人民生活，破坏金融市场的高利贷者，要按情节轻重和国家法令、规定严肃处理；四是根据1998年6月国务院发布实施的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条第3项，非法发放贷款属于非法金融业务活动；第22条中规定：设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；五是2003年4月8日公安部给湖北省公安厅的《关于涂汉江等人从事非法金融业务行为性质认定问题的回复》（公经［2003］385号）中明确表示：涂汉江等人从事非法金融业务活动，数额巨大，其行为属于《刑法》第225条第4项所规定的“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”，应以涉嫌非法经营罪立案侦查。

党的十八大以来，全国公安机关在打击金融犯罪、防范金融风险方面做了大量工作，组织开展了打击非法集资地下钱庄等突出犯罪的系列专项行动，成功破获了“e租宝”非法集资案。党的十九大提出“以人民为中心”，为我们指明了方向。公安部为确保国家金融安全，近日出台意见部署进一步加强打击金融犯罪工作。非法集资战役需要“三法”衔接，需要综合施策。