新中国民间金融监管政策的演变

金融监管的制度逻辑在于风险的控制。民间金融在我国历史悠久，且形式多样，然而由于其对经济生活的“实用性”，导致民间金融经久不衰，民间金融的风险也在不断发展过程中得以显现。新中国成立后，我国金融监管部门在意识到民间金融风险及其危害性后，在新中国成立后的不同历史时期，采取了不同的监管思路，并运用了相应的法律手段来予以规制。我国金融监管体系的演进经历了四个阶段，[9]在这四个不同阶段和时期的金融政策的变化，体现了我国民间金融监管政策的演变过程，也反映出国家对民间金融态度的变化，并影响到集资行为的定性。

（一）初始阶段（1949年～1978年）：嵌入计划经济中的“大一统”管理

此阶段金融体系以银行业为主，即以中国人民银行为单一主体的金融集中管理体制，尤其是中国人民银行集货币政策、金融经营和管理职能于一身。新中国成立后的第一届全国农村金融工作会议于1951年5月召开，[10]这次会议明确了农村信用社在组织性质、功能定位以及业务范围等一系列困惑，为农村信用社的发展指明了方向。但由于新中国成立初期，农村金融制度并不能满足农村的金融需求，因此一些民间高利贷等民间金融仍然存在。20世纪60年代初，我国把高利贷活动提升到阶级斗争的高度，认为高利贷活动是农村资本主义自发势力在金融方面的反映，是对贫农、下中农进行封建剥削的行为，是农村阶级斗争的一个重要方面，并认为放高利贷者已经演化为一个“新的剥削阶层——新兴资产阶级”。在政治定位之后，从1963年开始，有关部门逐步综合运用了经济、行政和政治运动等手段对农村高利贷进行了打击。[11]这种置农村生存经济状态于不顾的单方面打击高利贷等民间融资金融活动，不仅不能根除民间融资活动产生的土壤，反而加剧了民间融资活动的风险溢价。至此，我国有关“高利贷”等民间金融活动的治理被开始标上“政治”色彩，坚持的是“严控和严打”的思路。

（二）过渡阶段（1979年～1991年）：初步建立以银行监管为主的金融监管体系

党的十一届三中全会的改革开放政策的施行，促使我国金融体制作出了相应调整，中国人民银行被正式确立为中央银行，成为相对独立的监管机构，同时国家相继恢复或新设了几大专业银行和保险、信托及证券等行业的金融机构。但此时的金融监管的地位和权力仍依托行政体系，并不是由法律的明确授权和规定。正如中国的改革开放始于农村一样，中国的金融改革也是从农村金融问题开始的。1978年，党的十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，决定全面推进农村改革和城市开放，鼓励和支持农村个体经营的发展，提出支持农村信贷事业，并于1979年恢复中国农业银行。1983年下半年，农村基金会在我国一些农村地区开始产生和发展，深受农村群众的欢迎，也得到了地方政府部门的支持。1986年1月7日，为了加强对银行和其他金融机构的管理，保证金融事业的健康发展，国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，[12]其中明确规定：个人不得设立银行和其他金融机构。1987年，中央又决定我国开始进行中国农村改革试验区建设，农村合作金融组织的改革试验于1992年开始进入普及发展和配套改革阶段，意在解决农村的金融难的问题。在此时期的城市地区，尤其是我国的沿海一带，由于市场化进程推进得更快，出现了以分散型的作坊式生产的企业，但这些企业没有体制内明确的社会地位，因而很难获得国家正规金融服务体系的支持，致使集资类的民间金融活动在我国的沿海地区得到了较快的发展。自1988年起，我国经济过热，物价开始上涨，全国掀起了“抢购风”，导致各个行业的资金面紧张，抬高了民间借贷的利率，致使“抬会”等各种类型的集资类的民间金融组织又开始流行起来。在当时体制创新的思潮和经济法规缺失的情形下，作为集资类型的合会和地下钱庄等民间金融得到了更多的发展空间。

（三）发展阶段（1992年～2003年）：实行“一行三会”金融分业监管体制(www.xing528.com)

党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制，推动了金融体制的根本性变革，国务院设立了银监会、证监会和保监会等专业监管机构，分业监管体制得以确立。立法部门还先后颁布了银行法和保险法等法律法规，使我国的金融监管进入法治化阶段，并确立了基本的金融法律体系。

1992年之后，我国的改革开放政策得到了更进一步的推进，由于金融体制改革过程中出现的法律缺失与法律滞后，使得在1993年和1994年先后发生了长城机电公司非法集资案、无锡新兴公司非法集资案，对案件中的相关主要责任人都是以1979年制定的《刑法》中的投机倒把罪来定罪量刑。1995年被称为我国金融立法之年：全国人大常委会于1995年5月通过的《商业银行法》首次提出了“非法吸收公众存款”的概念，1996年8月，国务院颁布了《关于农村金融体制改革的决定》，提出建立以合作金融为基础，商业性和政策性金融分工协作的农村金融体系，当年我国的农业银行与农村信用社脱钩而分开经营。1997年8月，中国人民银行发布《关于对农村合作基金会进行清理整顿、切实规范管理的报告》，国家开始对过去几年脱离有效监管而泛滥发展的农村合作基金会进行清理。为防范金融风险，国务院于1997年11月决定全面整顿农村合作基金会，1998年各地普遍出现了农村合作基金会的挤兑热潮，危及到了农村地区的经济发展和社会稳定。基于1998年亚洲金融危机的巨大影响和深刻教训，国务院于1998年7月颁布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，[13]并对非法金融机构和非法金融业务活动进行了定义，该规定将民间金融视为“非法”。根据国务院的上述规定，中国人民银行又先后颁布了《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》和《金融违法行为处罚办法》。在这些严厉的金融政策打压下，此后的民间融资活动彻底转入“地下”状态。1999年，由于农村基金会在运行过程中造成的金融混乱进一步显现，给各地金融秩序带来了很大的影响，国务院于1999年1月发布3号文件决定对农村合作基金会进行全面清理整顿，清理整顿的目标任务是：停止新设农村合作基金会；现有的农村合作基金会一律停止以任何名义吸收存款和办理贷款，同时进行清产核资，冲销实际形成的呆账，对符合条件的并入农村信用社，对资不抵债又不能支付到期债务的予以清盘、关闭，由此全国开始了大范围取缔和清理农村基金会的行动。2003年8月，国务院发出《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，要求加快农村信用社管理体制和产权制度改革。该阶段的政策与法律制度的变迁，清晰地反映出我国市场化改革过程中的金融体系带有非常明显的“金融抑制”色彩，“金融抑制”战略的实施给中国金融的市场化和法治化造成了障碍，致使国家制定的政策与法律都只是从“正规金融”的需求出发，而忽略了对“非正式金融”（民间金融）的有效响应和“非正式金融”（民间金融）对经济正面效应的认识，限制了融资行为的方式。

（四）不断完善阶段（2004年至今）：发展和完善分业监管体制

在应对金融全球化机遇和金融危机挑战的背景下，我国金融监管加强了宏观审慎监管和其他改革的探索，完善金融法律体系，丰富监管内容，加强监管执法。为了应对金融全球化，我国在完善监管体制和法律体系的同时，对金融采取了宏观审慎的监管政策。经济快速发展和为防止流动性泛滥实施的银根紧缩政策，使得经济发展与货币流动性之间的矛盾得以凸显，利率控制和银根紧缩导致民间金融发展势头更为迅猛。在此阶段，国家在完善相关的民间金融法律体系的同时，也进一步加大了侦办和惩处民间金融案件的力度，近些年陆续爆发了大量有关民间金融风险的典型的大案和要案。以江苏省为例，2006年、2007年、2008年三年间，江苏省公安经侦部门对集资诈骗案件立案分别为26起、37起、91起，对非法吸收公众存款案件立案51起、53起、99起，两个罪种的立案数平均每年分别递增194％和145％。在上述案件中，2006年、2007年、2008年分别打击处理犯罪嫌疑人39名、78名、136名，打击处理人员数平均每年递增187％。[14]这一现象一方面反映出我国民间金融活跃程度，另一方面也表现司法机关对民间金融犯罪严厉惩治的态度。

尤其值得关注的金融政策变化是浙江省十二届人大常委会第六次会议于2013年11月22日正式通过了《温州市民间融资管理条例》。这是我国首部金融地方性法规，为民间融资管理提供了法制保障，该条例中提出要对大额民间借贷进行备案制，即单笔借款金额300万元以上、借贷款余额1000万元以上、30人以上的特定对象等要进行登记备案；允许企业因生产经营需要，在符合一定的条件下，可以以非公开方式向合格投资者进行定向债券融资以及允许机构定向集合资金，通过专业化的管理，将分散的民间资金集聚起来有效使用。由于这只是一部地方性法规，为民间融资松绑和为民间金融提供发展空间还需要国家层面的法律法规提供更大的空间，当然按照这一政策趋势的发展，必将对集资类的刑事案件的认定产生重大影响。