非法集资案件中债权人权益保护的现状及优化建议

由于非法集资严重扰乱金融秩序，社会影响恶劣。因此，对非法集资最主要是进行刑事打击，追究非法集人的刑事责任。对未达到刑事立案标准的非法集资行为，则给予行为人行政处罚。但作为受害人的债权人的权益，法律的保护力度却甚微。对债权人权益保护的核心是，当非法集资性质确定后，如何将投资款清退给债权人。实践中对非法集资涉案财产的处置有两种路径：一种行政处置程序，主要依据国务院处置非法集资联席会议制定的《处置非法集资工作操作流程（试行）》对涉案财产进行处理；[27]另一种刑事处置程序，按照刑事诉讼程序将犯罪分子违法所得依法分别按照追缴、退赔、返还、上缴处理。

（一）行政处置程序中对债权人权益保护现状

国务院《处置非法集资工作操作流程（试行）》规定对于非法集资案件的涉案财产由专案组制定处置方案，并发布公告，告知债权人对债权进行登记申报，专案组再对资产进行审计、评估、变现，最后核实情况后对集资款项进行清退。[28]可以看出，政府在非法集资资产清退过程中居于主导地位，债权人处于弱势地位，主要表现为违反公众参与原则、违背程序公开原则、未赋予债权人陈述申辩权、没有赋予债权人相应的司法救济权。

1.违背公众参与原则

“正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现”。程序正当原则是行政法的基本原则，行政处置非法集资同样应当遵循程序正当原则。程序正当原则包括公众参与原则，即在行政过程中广泛听取公民、法人、其他组织的意见，让行政相对人参与到行政程序中来，有利于正义的实现。[29]然而现实是无论是制定处置方案、债权债务登记确认，还是审计、评估、变现、清退环节，都没有债权人的参与。这些环节无不和债权人的利益息息相关，例如资金按什么比例分配、实物资产评估价值是多少、财产到底有没有清退完全等。公众没有参与这些环节，必然产生对清退的不正义，若同时资金不足以清偿所有债权人，则势必导致矛盾，产生社会不稳定因素。

2.违背程序公开原则

《处置非法集资工作操作流程（试行）》除了规定公告取缔外，并无相关规定公开与债权人息息相关的信息制度。如果行政机关处置非法集资的相关信息不公开，那么公众参与权就会形同虚设。虽然实践中有些地方行政机关处置过程中会公开部分内容，但是由于没有明确规定，也往往表现得对公开内容和范围不彻底和不全面。权利没有在阳光下运行，则债权人将无法感受到正义。比如在吴英案处置过程中，就有人对财产是否完全追回退赔有异议。

3.没有赋予债权人司法救济权

在非纯金融类型非法集资[30]案件中，集资人往往是因为资金链断裂，无法偿还债权人收益，导致东窗事发。在这种情况下，由于资金链已经断裂，债权人也很难通过清退程序得到清偿，很多债权人因此血本无归。债权人不清楚清退过程、没有参与清退程序、没有表达异议，一般情况下，债权人认为具体行政行为侵害自己的合法权益，可以提起行政诉讼。然而，现实中由于多种原因法院却不予受理这类案件。(www.xing528.com)

（二）刑事处置程序中对债权人权益的保护现状

相关行政机关在处理非法集资案件中，若发现涉及刑事犯罪则应将案件移送公安机关侦查起诉。刑事诉讼注重追究被告人的刑事责任，而轻于对民事权利的保护。刑事诉讼中涉及被告人非法占有、处置被害人财产的，应当依法予以追缴或退赔。非法集资刑事司法环节存在无债权人参与、责任承担形式不利于保障债权人权益、权利救济不充分等问题。

1.刑事诉讼无债权人实质参与

刑事诉讼程序强调国家公权力机关代表国家追究犯罪人刑事责任，对债权人民事权益的保护不是刑事诉讼程序关注的重点。虽然受害人也作为控告人参与刑事诉讼程序，但是主要是追究被告人的刑事责任。刑事诉讼虽然有刑事附带民事制度，但是根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第139条，“被告人非法占有、处置被害人财产的，应当依法予以追缴或者责令退赔。被害人提起附带民事诉讼的，人民法院不予受理……”2013年最高人民法院《关于适用刑法第六十四条有关问题的批复》中也再次强调对于这类情况，人民法院不受理刑事附带民事诉讼。因此，实践中债权人往往只能通过刑事诉讼追缴、退赔程序实现权益，不能提起刑事附带民事诉讼，显然是不能有效保护债权人权益。

2.不利于保障债权人财产性权益

刑事诉讼的最终目的是惩罚犯罪，保障人权，而民事诉讼重在维护合法权益和救济。刑法重在惩罚犯罪，追究犯罪人的刑事责任，而民法重在保障合法权益，责任形式以赔偿损失为主。刑事诉讼侦查过程中对可以用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件贴封条加以封存，目的是保存证据。实践中侦查存在重前不重后的问题，如将与案件有关的车辆转移到一定场所予以扣留后，由于缺乏保养时间等腐蚀，车辆的价值可能会大大贬损。当涉案财产被认定为非法所得，按照刑事诉讼程序追缴、退赔时，财产价值已经贬损降低，减少了清退财产价值范围，不利于保障相关当事人合法权益。

3.刑事诉讼中的重刑轻民倾向

非法集资刑事案件与民事案件交叉，往往需要援引民商事法律规范，而一直以来的重刑轻民司法倾向，民事实体权利难以保障。应当将其中的民事诉讼与刑事诉讼分离，专门进行民事诉讼。[31]原来的先刑后民模式已经不能满足非法集资刑事案件实践的需要，应当以“先民后刑”原则为主导，“刑民并行”为补充。刑事民事分开，或者刑事民事并行诉讼是将来的发展趋势。[32]