法律责任条款的理解及适用方法

第四十二条 未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。

【理解适用】本条是关于非法占用海域和非法围海填海行为所应当承担的行政责任的规定。

一、行政责任——行政处罚

行政责任，也称为行政法律责任，是法律责任的一种。法律责任是主体违反法定义务或契约义务所产生的，由行为人承担的不利后果，一般分为民事责任、行政责任、刑事责任和违宪责任四种。行政责任是指行为人因违反行政法规定或因行政法规定而应承担的法律责任，一般分为行政处分和行政处罚两种。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为，一般包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。《海域使用管理法》规定的本条内容是行政处罚。

为了规范海洋行政处罚行为，保护单位和个人的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》及有关法律、法规的规定，国土资源部制定了《海洋行政处罚实施办法》（以下简称《办法》），该《办法》由国家海洋局负责监督执行，自2003年3月1日起施行。《办法》明确规定，单位和个人违反海域使用、海洋环境保护、铺设海底电缆管道、涉外海洋科学研究管理等海洋法律、法规或者规章，海洋行政处罚实施机关依法给予海洋行政处罚的，适用本办法。

《办法》规定，县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担；未设中国海监机构的，由本级海洋行政主管部门实施。中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。《办法》共分为总则、管辖、简易程序、一般程序、听证程序、送达和附则等七章计42条。

二、对于非法占用海域行为的行政处罚

《海域使用管理法》规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款。这里所指的非法占用海域，是指未经批准或者骗取批准占用海域的行为。“未经批准”包括以下情况：一是根本就没有提出申请而非法占用海域；二是已经提出申请但是还在审批过程中就非法占用海域；三是虽然提出申请但是没有获得批准而非法占用海域；四是海域使用权期满没有提出续期申请或者提出续期申请但是没有得到续期许可而非法占用海域的行为。“骗取批准”是指有关单位和个人为了获得海域使用权，提供虚假信息或材料等，以欺骗手段获得海洋行政主管部门批准从而取得海域使用权的行为。

对于未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，《海域使用管理法》规定的行政处罚是：责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款。这里的“责令退还非法占用的海域”，不是指法律状态上的退还，在法律上，非法占用者并没有取得合法性，其占用海域的行为自始至终都是非法的。“责令退还非法占用的海域”是指事实状态上要退还非法占用的海域，所以，这里不存在任何赔偿或者补偿等；“恢复海域原状”是指非法占用者要将海域恢复到非法占用以前的正常状态，消除因为非法占用给海域造成的不利影响，包括拆除非法生产经营用的设施和构筑物、治理好因为非法占用造成的污染等。“没收违法所得”是指非法占用者如果因为非法占用海域而获得违法收入，其违法收入则应该予以没收，当然，如果没有违法所得，也就不能够给予本处罚；“并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款”，这里首先应该关注的“并处”，这里用“并处”是指，在责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得的同时，要同时处予一定的罚款。这个罚款的标准是“非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款”。具体计算时要有三个确定：第一是确定非法占用海域的期限，从哪一天开始到哪一天结束；第二是确定非法占用海域的面积，只有非法占用的海域面积才要被计算罚款，没有非法占用的海域不能计算罚款；第三是确定罚款的数额。海域法规定的罚款幅度是非法占用该海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下，具体是几倍，由执法机关根据违法的性质、情节、危害大小等多方面因素予以确定。

三、对于非法进行围海、填海活动的行政处罚

非法的围海、填海活动，实际上也是非法占用海域的一种形式，不过这种非法占用比一般的非法占用更为恶劣。一般的非法占用无论如何海域还在，而围海、填海的非法占用干脆改变了海域的自然属性，让海域不复存在，因而要对非法的围海、填海活动给予更为严厉的处罚。《海域使用管理法》规定，对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款。看上去主管机关似乎只能对非法围海、填海活动处以海域使用金10倍以上20倍以下的罚款，而不能给予责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得处罚等行政处罚。其实这样的认识是不对的。理由有二：其一，非法的围海、填海活动也是非法占用海域的一种形式，因此对于非法占用海域的法定行政处罚规定当然也适用于非法的围海、填海活动。其二，对于非法进行围海、填海活动的，法条上关于罚款的表述也是“并处”，如果只是能够罚款，就不会用“并处”。因此，与其他非法占用海域的行为一样，对于非法进行围海、填海活动的，除了可以并处罚款外，也可以给予责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得的行政处罚，只是罚款的数额更大而已。但是，这里有一点需要明确，对于非法围海、填海活动给予的恢复海域原状的行政处罚，实际执行是非常困难的，其花费的人力、时间、资金等资源甚至比当时的围海、填海还要大，技术也可能更为复杂，而且很容易导致最后的不了了之。因此，非法围海、填海者和政府管理部门，都应该本着依法办事和资源优化配置的原则以及与人为善的态度，三思而行，谨慎从事，不要落得几败俱伤的境地，使政府公信力降低、非法围海、填海者经济损失、海域状况变坏、社会总福利减少等。

第四十三条 无权批准使用海域的单位非法批准使用海域的，超越批准权限非法批准使用海域的，或者不按海洋功能区划批准使用海域的，批准文件无效，收回非法使用的海域；对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

【理解适用】本条是关于无权、越权批准使用海域和有权但不按海洋功能区划批准使用海域的行政责任的规定。

一、行政责任——行政处分

行政处分是行政责任的一种，通常也称为纪律处分。行政处分是指国家机关、企事业单位对所属的国家工作人员违法失职行为尚不构成犯罪，依据法律、法规所规定的权限而给予的一种惩戒。行政处分一般由受处分人所在单位或者上级机关决定。按照本条规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位、监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分。我国实行公务员制度，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处分应当按照国务院2007年6月1日生效的《国家公务员处分条例》给予处罚。对于公务员行政处分的种类分为：警告；记过；记大过；降级；撤职；开除。公务员受处分的期限为：警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降级、撤职，24个月。公务员受开除处分的，自处分决定生效之日起，解除其与单位的人事关系，不得再担任公务员职务。

为了加强海域使用管理，规范海域使用管理活动，提高海域使用管理水平，惩处海域使用管理违法违纪行为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》及其他有关法律、行政法规，中央纪委、监察部、人力资源和社会保障部、财政部、国家海洋局联合发布了《海域使用管理违法违纪行为处分规定》（以下简称《规定》），自2008年4月1日起施行。《规定》详细规定了应该予以行政处分的主体范围、行为内容、处分幅度、案件移送等制度，《规定》是我国第一部关于海域使用管理违法违纪行为处分方面的专门规章，对于加强海域使用管理，规范海域使用管理活动，提高海域使用管理水平，惩处海域使用管理违法违纪行为，保证海洋经济又好又快发展，具有十分重要的意义。

二、适用本条规定的三种违法行为

1．无权批准而非法批准使用海域的行为

这里的无权批准是指没有职权批准而予以非法批准的行为，也就是未被授予海域使用审批权限的各级人民政府的其他部门或者单位，如一定海域的非海洋行政主管部门（土地管理部门、工商行政管理部门等）作出的批准，因为它们没有被授予海域使用审批的职权，其作出的批准用海行为是非法的。

2．超越批准权限非法批准使用海域的行为

这是指下级地方人民政府越权批准应当依法由上一级人民政府或者国务院审批的使用海域的行为。如根据《海域使用管理法》规定，填海50公顷以上的项目用海、围海100公顷以上的项目用海、不改变海域自然属性的、700公顷以上的项目用海、国家重大建设项目用海以及国务院规定的其他项目用海需要经过国务院的审批。如果国务院以外的政府部门或者地方政府进行审批，就属于超越批准权限非法批准使用海域的行为。越权批准也是非法批准，相应主体也要承担法律责任。

3．有权审批的机关不按照海洋功能区划批准使用海域的行为

根据《海域使用管理法》第17条规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核。海洋功能区划是有权审批的机关进行海域使用申请审批的前置条件，不符合海洋功能区划的海域使用申请不能批准，如果有权审批的机关可以不按照海洋功能区划的要求批准使用海域，海洋功能区划也就形同虚设了。而且这样做实际上也会产生非常严重的后果，因此必须制止。

三、对本条规定的三种违法行为的处罚

本条规定的三种违法行为的处罚包括收回海域使用权和对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分两种情况。

1．收回海域使用权

《海域使用管理法》规定，因无权批准使用海域的单位非法批准使用海域的，超越批准权限非法批准使用海域的，或者不按海洋功能区划批准使用海域而获得海域使用权的，其批准文件无效，由县级以上海洋行政主管部门收回非法使用的海域。

2．行政处分

《海域使用管理法》规定，对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。根据《海域使用管理违法违纪行为处分规定》（以下简称《规定》）第5条规定，违反法定权限或者法定程序审批项目用海的，不按照海洋功能区划批准使用海域的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。另外，根据该《规定》中有关案件移送制度的规定，有海域使用管理违法违纪行为，应当给予党纪处分的，移送党的纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第四十四条 违反本法第二十三条规定，阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人可以请求海洋行政主管部门排除妨害，也可以依法向人民法院提起诉讼；造成损失的，可以依法请求损害赔偿。

【理解适用】本条是关于海域使用权人受到侵害时的救济措施。

一、海域使用权人的合法权利受法律保护

《海域使用管理法》第23条规定，海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。任何单位和个人未经海域使用权人的同意在其特定海域内从事其他的排他性用海活动（如在海域使用人的养殖区从事捕捞作业），或者从事非排他性用海活动但是侵害了海域使用人用海权利的（如船舶航行中发生油污导致养殖受损的），都使海域合法使用人的权利受到侵害，如果没有必要的救济措施，被侵害者的合法利益得不到有效保护，侵害者的违法行为得不到及时制止，海域的使用和保护就不能落到实处。

二、阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的行为

阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的行为只是一个抽象概念，具体哪些行为可以列入此类行为要具体情况具体分析。依据侵害发生的海域一般可以分为直接的阻挠、妨害和相邻的阻挠、妨害两种情况：直接的阻挠、妨害是指直接发生在海域使用人海域上的阻挠、妨害行为，如在海域使用人的海域喷洒农药使养殖户无法养殖等。相邻的阻挠、妨害是指与海域使用人相邻的海域使用人阻挠、妨害海域使用人依法利用海域的行为，如一方作业不当造成海域污染，污染随海水扩散侵害相邻海域的情况。

三、海域使用权人请求救济的途径及形式

1．救济途径

受到侵害的海域使用人可以通过行政和司法两个途径寻求救济：（1）行政救济，对阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人可以请求海洋行政主管部门排除妨害；（2）司法救济，对阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人也可以依法向人民法院提起诉讼。

2．救济形式

依照救济途径的不同，这里的救济形式也可以分为行政救济和司法救济两种。按照本条规定，行政救济是通过排除妨害和损害赔偿实现的。但是，这里的“排除妨害”是行政机关要帮助受到侵害的海域使用人所达到的一个结果，达到这一结果的手段或者措施可以很多，可以是行政强制措施，也可以是行政处罚等，行政机关依具体情况而采用。司法救济也同样如此，虽然本法条只是规定了可以依法向人民法院提起诉讼，并没有写明具体的责任形式，但是我们依据一般的法律原理就可以知道，这个诉讼一般来说是民事诉讼，其责任形式可以是《民法通则》所规定的所有责任形式，如停止侵害、恢复原状、赔偿损失等。至于法条中“造成损失的，可以依法请求损害赔偿”，前提必须是已经造成损失，没有损失的，不能要求损害赔偿。损害赔偿可以由海洋行政主管部门以调解的方式要求违法行为人承担，海域使用权人也可以依法提起诉讼，请求人民法院判决违法行为人承担损害赔偿责任。

第四十五条 违反本法第二十六条规定，海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处一万元以下的罚款；拒不办理的，以非法占用海域论处。

【理解适用】本条是关于海域使用权期满未办续期手续仍继续用海的行政责任的规定。

一、海域使用权的期满与续期

《海域使用管理法》第26条规定，海域使用权期满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前2个月向原批准用海的人民政府申请续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。从法理上说，海域使用权同其他使用权一样，期满后双方的法律关系就消灭了，原使用权人就没有了使用权，原使用权人不得再继续使用。如果当事人对于海域使用权期限届满不办理有关续期手续，也不使用海域的，就是最为自然的状态，当然不能适用本法条的规定。但是如果当事人需要继续使用的，就必须获得使用许可并且重新交纳使用费。

二、对于“期满未办理有关手续”的理解

《海域使用管理法》规定，违反本法第26条规定，海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，要承担规定的法律责任。办理海域使用续期的有关手续，是指海域使用权人应当至迟于期限届满前2个月向原批准用海的人民政府申请续期，如果在期限届满前2个月未提出申请，则视为海域使用权人在海域使用权期限届满后放弃使用该海域的权利。这里有一个问题需要注意，“未办理有关手续仍继续使用海域”中“未办理”，不能仅仅理解为原海域使用权人没有提出续期申请，还得看这个申请有没有获得批准，当事人有没有交纳海域使用金。如果当事人提出了续期申请，但是没有得到批准，还是符合这里的“未办理有关手续”的规定。因此，这里的法条应该理解为“未办理有关手续且获得批准”仍继续使用海域的，应该承担法律责任。

三、海域使用权期满未办理有关手续仍继续使用海域应承担的行政法律责任

1．责令限期办理，可以并处一万元以下的罚款

《海域使用管理法》规定，海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处一万元以下的罚款；这里的责令限期办理，就是由县级以上海洋行政主管部门责令非法使用海域的行为人在一定的期限内办理海域使用续期的手续。在作出责令限期办理处罚的同时，海洋行政主管部门还可以并处一万元以下的罚款。这里的“并处一万元以下的罚款”首先是“可以”，也就是说，海洋行政主管部门在处理这类案件时，根据具体情况可以“并处一万元以下的罚款”，也可以不“并处”；其次，罚款的数额是“一万元以下”，不能超出一万元；最后是“并处”。海洋行政主管部门只能在给予当事人“责令限期办理”的同时给予一万元以下的罚款，不能在不给予“责令限期办理”的前提下单独处一万元以下的罚款。

2．拒不办理的，以非法占用海域论处

海域使用权期限届满，未办理有关手续仍继续使用海域，收到海洋行政主管部门“责令限期办理”的通知后仍拒不办理的，以非法占用海域论处，即按照《海域使用管理法》第42条规定处理。根据该条规定，未经批准非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款。有关内容可以参见第42条的【理解适用】。

第四十六条 违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。

【理解适用】本条是关于擅自改变海域用途的行政责任的规定。

一、海域使用人必须按照批准的海域用途使用海域

我国海域使用制度的一个重要内容就是规定了海域的用途，根据不同的用途确定最高的使用年限和海域使用金的交纳，同时，海域的用途也是海洋功能区划的具体体现。根据我国《海域使用管理法》的规定，我国的海域用途主要有养殖用海；拆船用海；旅游、娱乐用海；盐业、矿业用海；公益事业用海；港口、修造船厂等建设工程用海。当事人必须按照政府批准的海域用途使用海域。当然，由于主客观情况的改变，需要改变海域用途是很正常的，政府和法律都并不主张海域用途的一成不变，只是这种改变必须经过法定的程序，必须符合海洋功能区划。根据《海域使用管理法》第28条的规定，海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。这里的“擅自改变海域用途”，是指海域使用权人在使用海域的过程中，没有报原批准用海的人民政府，或者报了原批准用海的人民政府，但是没有得到批准，而自作主张改变海域用途的行为。海域使用权人不按照规定的海域用途使用海域的，应当承担本条规定的法律责任。

二、擅自改变海域用途应承担的行政责任

1．擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款

对于在用海活动中，未经批准擅自改变海域用途的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门责令当事人在规定的限期内自行改正，恢复到原先政府批准的海域用途。对于海域使用权人因为擅自改变海域用途而获得收益的，应当没收其违法所得。在对当事人作出上述行政处罚行为的同时，还应当对其处以罚款。这里的罚款要注意两点：其一，并处罚款。这里与《海域使用管理法》第45条不同，不是“可以并处”，而是“并处”，也就是说，海洋行政主管机关“应该”对这种行为予以罚款，不能作可以并处也可以不并处的选择。“并处”也表示不能单独适用罚款，必须在“责令限期改正”或“没收违法所得”的同时“并处”。其二，罚款的数额是占用该海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下。具体的罚款幅度由县级以上海洋行政主管部门根据具体情况确定。(www.xing528.com)

2．拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权

对于海洋行政主管机关要求当事人限期改正，而当事人在规定时间内拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。如上所述，海域用途与海域使用年限、海域使用金和海洋功能区划制度紧密相关，可以说，海域用途是这些制度的基础，如果海域用途可以自行改变，海域使用年限、海域使用金和海洋功能区划等也就形同虚设了，海域的使用管理和权属管理等也就成了一句空话。因此法律一定要制止自行其是改变海域用途的行为，在“责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”等行政处罚都不能奏效、当事人拒不改正的情况下，《海域使用管理法》规定了更为严厉的行政处罚，即收回海域使用权，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。政府收回海域使用权也就意味着当事人失去了使用海域的法律依据，就不能够继续使用该海域进行排他性的用海活动。如果当事人在没有法律依据的情况下继续使用海域，就可以构成非法占用海域的行为，可以根据《海域使用管理法》第42条的规定给予处罚。

第四十七条 违反本法第二十九条第二款规定，海域使用权终止，原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物的，责令限期拆除；逾期拒不拆除的，处五万元以下的罚款，并由县级以上人民政府海洋行政主管部门委托有关单位代为拆除，所需费用由原海域使用权人承担。

【理解适用】本条是关于海域使用权终止后，原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物所应承担的行政责任的规定。

一、海域使用权终止后原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物

本条规定是对于违反《海域使用管理法》第29条规定的处罚。由于海洋具有极其强大的自净化能力，海水的冲刷会使许多人为的东西化为乌有，因此，一般来说，海域使用权终止后，海域使用权人不需要采取过多的措施，海域就可以自然地恢复原状。例如进行滩涂养殖的，海域使用权期满，并不需要海域使用人将所有的养殖物种捕捞干净，因为这既无必要也无可能，海域使用人只要走人就可以了。但是，法律要求当事人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物，当事人“应当拆除”而没有拆除就要承担法律责任。当然，这里强调应当拆除的是“可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物”，不可能或者不会造成海洋环境污染或者不影响其他用海项目的用海设施和构筑物就不必拆除。实际生活中，就这一点很可能产生争议，因为具体认定用海设施和构筑物是否可能造成海洋环境污染或者是否影响其他用海项目，比法条上的简单规定要复杂得多，政府和海域使用人的认识很可能完全不同。

二、海域使用权终止后，原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物所应承担的行政责任

1．责令限期拆除

由县级以上人民政府海洋行政主管部门向违法行为人发出行政处罚通知，责令违法行为人在一定的期限内拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。违法行为人在接到责令限期拆除的行政处罚后，应当立即拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。

2．罚款和代为拆除

县级以上人民政府海洋行政主管部门当事人责令限期拆除的行政处罚决定一经做出，即对当事人产生法律效力，当事人在限定的期限内拒不拆除的，则要给予进一步的处罚。法律规定的进一步处罚是罚款和代为拆除。本行为罚款的法定数额是5万元以下。代为拆除，是一种行政代执行处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门委托有关单位代为拆除其应该拆除的用海设施和构筑物，所需费用由原海域使用权人承担。这里的“罚款和代为拆除”也是一个“并处”的关系，在罚款的同时代为拆除，因此不能仅罚款不代为拆除，也不能只代为拆除而不罚款，必须罚款和代为拆除一并处罚。

第四十八条 违反本法规定，按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，限期缴纳；在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。

【理解适用】本条是关于按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金所应当承担的法律责任的规定。

一、海域使用权人应该按照规定缴纳海域使用金

根据《海域使用管理法》第33条和第34条的规定，国家实行海域有偿使用制度。国家根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。由于一次缴纳的情况比较简单，当事人如果不缴纳海域使用金，就不能取得海域使用权证书，也就没有取得海域使用权，所以不存在迟交或者不交的问题。但是按年度逐年缴纳海域使用金的情况有所不同，当事人已经取得了海域使用权，但是只付了一部分款项后又不付款了，因此法律要有行政处罚的规定，强制海域使用权人缴纳海域使用金。

二、不按期缴纳海域使用金的行政处罚

1．限期缴纳

即由县级以上人民政府海洋行政主管部门向违法行为人发出通知，责令其在一定的期限内缴纳欠缴的海域使用金。违法行为人在接到限期缴纳的通知后，应当在规定的期限内缴纳欠缴的海域使用金。

2．注销海域使用权证书，收回海域使用权

即在责令海域使用权人限期缴纳欠缴的海域使用金后，该海域使用权人仍不按期缴纳海域使用金的，则由颁发海域使用权证书的人民政府注销其海域使用权证书，收回海域使用权。

第四十九条 违反本法规定，拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料的，责令限期改正，给予警告，可以并处2万元以下的罚款。

【理解适用】本条是关于拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料所应承担的行政责任的规定。

一、被政府海洋行政主管部门监督检查的单位和个人有配合监督检查的义务

根据《海域使用管理法》第39条和40条第2款的规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门负责海域使用的监督管理，有权对本管辖范围内的海域使用情况进行监督检查，有权“要求被检查单位或者个人提供海域使用的有关文件和资料”、“要求被检查单位或者个人就海域使用的有关问题作出说明”、“进入被检查单位或者个人占用的海域现场进行勘查”、“责令当事人停止正在进行的违法行为”等。被检查的单位和个人对海洋行政主管部门的监督检查应当予以配合，不得拒绝、妨碍监督检查人员依法执行公务。如果拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料，就要依照本条规定承担法律责任。

二、拒绝配合监督检查的行政责任

县级以上人民政府海洋行政主管部门根据被监督检查者拒绝配合的具体情况，作出下列行政处罚。

1．责令限期改正

县级以上人民政府海洋行政主管部门在行使监督检查权时，海域使用者不予配合，拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料的，可以对拒绝配合者发出“责令限期改正”的行政处罚，责令拒绝配合者在一定的期限内改正其拒绝配合行为。

2．警告

县级以上人民政府海洋行政主管部门在行使监督检查权时，海域使用者不予配合，拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料的，可以对拒绝配合者作出“警告”的行政处罚，鞭策拒绝配合者改正其拒绝配合行为。

3．罚款

县级以上人民政府海洋行政主管部门在行使监督检查权时，海域使用者不予配合，拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料的，在对拒绝配合者作出责令限期改正、警告处罚的同时，还可以并处2万元以下的罚款。这里的“并处”表示不能单独适用，也就是说，不能在不作出责令限期改正、警告处罚的情况下单独给予罚款处罚。具体的罚款数额由县级以上人民政府海洋行政主管部门根据拒绝配合的具体情况在2万元以下确定。

第五十条 本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。

【理解适用】本条是关于行使本法规定的行政处罚权的机关的规定。

一、行使海域监督管理权不等于行使《海域使用管理法》规定的行政处罚权

有观点认为：本法第7条规定，“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”“渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。”“海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理。”也就是说，本法规定的行使海域使用监督管理权的机关有海洋行政主管部门、渔业行政主管部门和海事管理机构。因此，在海域使用监督管理中行使行政处罚权的机关也应当是海洋行政主管部门、渔业行政主管部门和海事监督管理机构，具体由哪个部门行使行政处罚权，则要根据具体的违法行为来确定。

笔者认为，上述认识是欠妥的。《海域使用管理法》第7条确实提到了三个机关，即海洋行政主管部门（包括国务院海洋行政主管部门和沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门）、渔业行政主管部门和海事管理机构，但是，渔业行政主管部门只能依照《中华人民共和国渔业法》对海洋渔业实施监督管理，海事管理机构只能依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理，这两个机构都不能够依照《海域使用管理法》对海域使用实施监督管理，多处法条中凡是涉及“海域使用的监督管理”的都非常明确规定是“海洋行政主管部门”承担。也就是说，我们不能广义地将“海域使用的监督管理机构”理解成对于海洋业务具有监督管理的所有机构，渔业行政主管部门和海事管理机构虽然对于部分海洋业务具有监督管理权，但都不是《海域使用管理法》意义上的海域使用的监督管理权。渔业行政主管部门和海事管理机构当然也就不能够行使《海域使用管理法》规定的行政处罚权。因此，根据《海域使用管理法》第50条的规定，能够行使《海域使用管理法》规定的行政处罚权的机关只有县级以上人民政府海洋行政主管部门和人民政府。《海域使用管理法》规定：“做出注销海域使用权证书，收回海域使用权处罚决定的行政机关是颁发该海域使用权证书的人民政府。”

二、行使本法规定的行政处罚权的行政机关是县级以上人民政府海洋行政主管部门

除本法已对实施行政处罚权的机关做出明确规定的以外，本法规定的行政处罚均由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。而已经由“本法”作出明确规定的实施行政处罚权的机关则是《海域使用管理法》第46条和第48条规定的“颁发该海域使用权证书的人民政府”。也就是说，根据《海域使用管理法》的规定，作出注销海域使用权证书，收回海域使用权处罚决定的行政机关是颁发该海域使用权证书的人民政府，其他的行政处罚权都由县级以上人民政府海洋行政主管部门行使。

第五十一条 国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府违反本法规定颁发海域使用权证书，或者颁发海域使用权证书后不进行监督管理，或者发现违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【理解适用】本条是关于国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府违反海域法规定，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员应承担的法律责任的规定。

一、责任主体是违反海域法规定的国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府中直接负责的主管人员和其他直接责任人员

本条规定的违反海域法行为是政府的违法行政或者不作为行为，如果行政相对人为此遭受损害，可以依据其他法律规定追究政府责任。《海域使用管理法》这里只是规定了对此行为应该承担行政责任的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。根据《海域使用管理违法违纪行为处分规定》，这些主体包括：（1）行政机关公务员；（2）法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员；（3）行政机关依法委托的组织中除工勤人员以外的工作人员；（4）企业、事业单位中由行政机关任命的人员。

二、本条规定的国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府违反《海域使用管理法》的行为

1．违反本法规定颁发海域使用权证书

如申请人的申请不符合海洋功能区划而向其颁发海域使用权证书；申请人的申请材料不符合海域法要求而向其颁发海域使用权证书；以及越权颁发海域使用权证书等。

2．颁发海域使用权证书后不进行监督管理

国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府对海域使用者颁发海域使用权证书后，应当随时进行监督检查，这是政府职能的需要，如果相关政府机关在海域使用管理方面不作为，就要承担本条规定的相应法律责任。

3．发现违法行为不予查处

国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府是《海域使用管理法》规定的行政执法部门。查处违反海域法行为是《海域使用管理法》赋予它们的重要职责，它们发现违法行为不予查处是一种不作为的玩忽职守行为，需要承担相应的法律责任。

三、责任形式：行政责任和刑事责任

1．行政责任

本条规定的行政责任是行政处分。但是给予行政处分的前提条件是虽然主体构成行政违法但尚不构成犯罪。凡国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府违反《海域使用管理法》规定颁发海域使用权证书，或者颁发海域使用权证书后不进行监督管理，或者发现海域违法行为不予查处的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由任免机关或者监察机关按照管理权限依照《海域使用管理违法违纪行为处分规定》，根据违法行为人违法行为的轻重分别处以警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除的处分。

2．刑事责任

对于国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府违反海域法规定颁发海域使用权证书，或者颁发海域使用权证书后不进行监督管理，或者发现违法行为不予查处，构成犯罪的，由司法机关依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。

本条规定的刑事责任依照《刑法》关于国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守以及徇私舞弊犯罪的有关规定进行追究。本条规定的国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府的直接负责的主管人员和其他直接责任人员就是《刑法》中规定的国家机关工作人员，即在国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。

按照《刑法》第397条第1款规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。《刑法》第397条第2款规定，国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。