深入探讨《海域使用金》条款的解读和适用

第三十三条 国家实行海域有偿使用制度。

单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。

对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。

【理解适用】本条是关于海域有偿使用制度和缴纳海域使用金的规定。

一、海域的有偿使用制度

与国有土地一样，我国的海域也长期实行无偿使用的制度。随着改革开放和我国土地有偿出让制度的改革，海域的有偿使用也提上议事日程。这是国家对海域使用管理建立的一项基本制度，它对于推进海域资源管理和利用方式的重大变革，促进海域资源合理开发与可持续利用，具有十分重要的意义。实行海域有偿使用制度，是世界沿海国家的通行做法。我国实行海域有偿使用制度，不仅有助于国家海域所有权在经济上的实现，而且有利于杜绝海域使用中的资源浪费和国有资源性资产流失。因此，《海域使用管理法》明确规定：“国家实行海域有偿使用制度。”“单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当全部上缴中央财政。”这样规定的主要考虑是：海域属于国家所有，国家作为海域所有人应当享有海域的收益权，海域使用者必须按照规定向国家支付一定的海域使用金作为使用海域资源的代价。同时，在海域有偿使用的原则下，考虑到养殖用海的高投入、高风险性以及军事用海、公务船舶专用码头用海、非经营性公益事业用海、国家扶持项目用海的实际需要，单列一章，对海域使用金的缴纳办法和减免措施作了具体规定。为了加强和规范海域使用金的使用管理，提高资金使用效益，促进海域使用的合理开发和可持续利用，财政部和国家海洋局2009年2月18日下发了《海域使用金使用管理暂行办法》，规定该办法自2009年9月1日起实施。建立起了比较完善的海域使用金制度。

二、单位和个人使用海域缴纳海域使用金的规定

根据《海域使用管理法》，单位和个人使用海域应当按照国务院的规定缴纳海域使用金，海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。为了贯彻落实《海域使用管理法》的规定，适应海洋经济发展的要求，提高海域资源配置效率，财政部和国家海洋局于2007年12月26日下发了《关于加强海域使用金征收管理的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求，单位和个人使用海域，必须依法缴纳海域使用金。沿海各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门和海洋行政主管部门要切实负起责任，加强海域使用金的征收管理。财政部驻相关地方财政监察专员办事处负责海域使用金中央分成收入的就地监缴。用海单位和个人不按规定足额缴纳海域使用金并提供有效缴款凭证的，海洋行政主管部门一律不予核发海域使用权证书。依法申请减免海域使用金，应严格按照财政部、国家海洋局联合颁发的《海域使用金减免管理办法》（财综〔2006〕24号）的规定执行，规范申请减免及审批程序。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”等名义违规越权减免海域使用金。

三、渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的特别规定

对渔民养殖用海是否征收海域使用金的问题，《海域使用管理法》只规定：“对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体步骤和办法，由国务院另行规定。”在一般情况下，单位和个人使用海域都要交纳海域使用金，但是唯独对于渔民的养殖用海除外。因为渔民以海为生，没有土地，海域是沿海渔民最主要的生产和生活来源，而且，近年来渔民的生产、生活非常困难，海洋渔业资源枯竭，转产海水养殖也面临资金、技术等多重压力，不向渔民征收海域使用金是适当的。再者现在向农民或者渔民征收海域使用金，也没有法律依据，《海域使用管理法》授权国务院“另行规定”，只是现在还没有出台；有些地方以以前的《海域使用管理暂行规定》作为法律依据征收海域使用金，但是这个暂行规定中关于对渔民养殖用海征收海域使用金的内容已由《海域使用管理法》规定的渔民养殖用海特殊政策所取代。随着《海域使用管理法》的颁布实施，以前的法律规定应该失去法律效力，有关部门依此收费，是违法行政。党和政府历来重视农民和渔民的生活提高，1994年12月，财政部就向各地发文要求暂缓对养殖渔民征收海域使用金（〔94〕财综字第132号）。1995年，国务院农民负担项目审核小组审核认为，应停止向养殖渔民征收海域使用金，并以农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局5部门名义，将清理结果上报国务院。财政部和原国家计委公布的《2002年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》也没有对渔民征收海域使用金的收费项目。沿海一些地方、部门在经济利益的驱动下，向渔民收取海域使用金，引发多起水域、滩涂使用纠纷事件，增加渔民负担，严重侵害渔民利益。这些做法既没有法律依据，也没有对于弱势群体起码的人文关怀，更不符合社会和谐、共同富裕的目标，理应纠正。当然我们也有理由期待国务院的“另行规定”早日出台，使渔民使用海域是否征收海域使用金问题有法可依。

第三十四条 根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。

【理解适用】本条是关于海域使用金缴纳方式的规定。

《海域使用管理法》规定，根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。2007年12月26日，财政部和国家海洋局颁布实施《关于加强海域使用金征收管理的通知》（以下简称《通知》），对于海域使用金的征收方式作了具体规定。《通知》规定，海域使用金统一按照用海类型、海域等别以及相应的海域使用金征收标准计算征收。其中，对填海造地、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等项目用海实行一次性计征海域使用金，对其他项目用海按照使用年限逐年计征海域使用金。使用海域不超过6个月的，按照年征收标准的50％一次性计征海域使用金；超过6个月不足1年的，按年征收标准一次性计征海域使用金。经营性临时用海按年征收标准的25％一次性计征海域使用金。对于一次性计征的海域使用金，用海单位和个人一次性缴纳确有困难的，经海洋行政主管部门批准后，可以采取分期缴纳方式，但最后一次缴纳海域使用金的期限不得超过项目用海的施工期限。

考虑到各地农业填海造地用海、盐业用海、养殖用海具体情况不同，上述用海海域使用金征收标准暂由沿海各省、自治区、直辖市财政部门和海洋行政主管部门制定，并报财政部、国家海洋局备案后实施。

今后，财政部将会同国家海洋局根据用海类型、海域使用权价值、用海需求情况、对海域生态环境所造成的影响程度、国民经济发展状况以及社会承受能力等因素，适时调整海域等别和海域使用金征收标准。

第三十五条 下列用海，免缴海域使用金：

（一）军事用海；

（二）公务船舶专用码头用海；

（三）非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海；

（四）教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。

【理解适用】本条是关于特定用海项目免缴海域使用金的规定。

并非所有的用海项目都要交纳海域使用金，《海域使用管理法》规定了下列用海免缴海域使用金。

一是军事用海。

二是公务船舶专用码头用海。公务船舶专用码头用海是指用于国家管理目的的公务船舶专用码头用海，包括公安边防、海关、交通港航公安、海事、海监、出入境检验检疫、环境监测、渔政、渔监等公务船舶专用码头用海；上述这两个方面实际上都是国家管理用海，海域所有权是国家的，国家用海出钱给国家，显然是多此一举，没有必要。

三是非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海。

四是教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。第三、四项都是非经营性的社会公益事业用海。“非经营性”是指这些用海不是以营利为目的的企业用海，而是事业单位或者其他组织不以营利为目的的用海。这两个方面的用海，服务于社会发展，造福于人类整体，本身不以营利为目的，要求这些事业单位或其他组织交纳海域使用金当然缺少合理性。因此，归纳以上四点，国家用海和社会公益事业用海免缴海域使用金。

第三十六条 下列用海，按照国务院财政部门和国务院海洋行政主管部门的规定，经有批准权的人民政府财政和海洋行政主管部门审查批准，可以减缴或者免缴海域使用金：

（一）公用设施用海；

（二）国家重大建设项目用海；(www.xing528.com)

（三）养殖用海。

【理解适用】本条是关于经批准可以减缴或者免缴海域使用金的用海项目的规定。

一、本条规定与本法第35条规定“免缴海域使用金”的区别

本条规定的内容似乎与本法第35条规定的内容相同或者类似，特别是都有“免缴海域使用金”的用海项目，但是这两个法条是有区别的。首先，本条规定的“减缴或者免缴海域使用金的用海项目”要经过批准，不经批准，不得减缴或者免缴，而第35条规定的免缴海域使用金用海项目不需批准。其次，本条规定的“减缴或者免缴”是“可以”，也就是说，管理部门可以批准“减缴或者免缴”，也“可以”不批准“减缴或者免缴”。最后，本条规定的是“减缴或者免缴”，而35条规定的只有“免缴”。

二、经批准可以减缴或者免缴海域使用金的用海项目的范围

《海域使用管理法》规定，经批准可以减缴或者免缴海域使用金的用海项目，仅限于公用设施用海、国家重大建设项目用海和养殖用海。

根据《海域使用管理法》的规定，财政部、国家海洋局2006年7月5日发布《海域使用金减免管理办法》，财政部、国家海洋局2008年9月12日发布《关于海域使用金减免管理等有关事项的通知》，经批准可以减缴或者免缴海域使用金的具体用海项目如下。

1．可以减免海域使用金的公用设施用海

可以减免海域使用金的公用设施用海是指除避风（避难）以外的其他锚地、出入海通道等公用设施用海。“除避风（避难）以外的其他锚地、出入海通道等公用设施用海”，指非专用的锚地和出入海通道，减免海域使用金的幅度最高不得超过应缴金额的30％。

2．国家重大建设项目用海

国家重大建设项目用海是指列入国家发展和改革委员会公布的国家重点建设项目名单的项目用海。鉴于国家发展改革委自2006年起暂停公布国家重点建设项目名单，财综〔2006〕24号文件第五条第（二）项规定已无法执行。因此，将国家重大（重点）建设项目调整为国务院审批或核准的固定资产投资项目，其他用海项目均不得以国家重大（重点）建设项目名义减免海域使用金。国务院审批或核准的固定资产投资项目，属于国家发展改革委《产业结构调整指导目录》鼓励类的，海域使用金减免金额最高不超过应缴金额的20％；属于限制类或淘汰类，一律不予减免海域使用金。国家重大（重点）建设项目的污水达标排放用海不予减免海域使用金。

3．可以减免海域使用金的养殖用海

可以减免海域使用金的养殖用海是指遭受自然灾害或者意外事故，经核实经济损失达正常收益60％以上的养殖用海。养殖用海海域使用金的减免幅度，由省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门、海洋行政主管部门作出规定，并报财政部、国家海洋局备案。省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门、海洋行政主管部门要加强对养殖用海减免政策落实情况的监督检查。

三、减免海域使用金的程序

（一）减免申请的提出

根据2008年9月12日财政部、国家海洋局《关于海域使用金减免管理等有关事项的通知》的规定，减免海域使用金的程序如下。

（1）申请人应当在收到《海域使用金缴款通知书》之日起30日内，按财综〔2006〕24号文件规定的要求，提出减免海域使用金的书面申请，逾期提交减免海域使用金书面申请的，一律不予受理。

（2）为提高工作效率，将减免国务院审批的项目用海应缴地方国库的海域使用金由财政部、国家海洋局审查批准，调整为由项目用海所在地省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门、海洋行政主管部门审查批准，并将审查批准文件报财政部、国家海洋局备案。

（3）减免计划单列市人民政府审批的项目用海（不含养殖用海）海域使用金，按照下列程序办理：减免应缴中央国库的海域使用金，由计划单列市人民政府财政部门、海洋行政主管部门提出审核意见，报财政部、国家海洋局审查批准；减免应缴地方国库的海域使用金，由计划单列市人民政府财政部门、海洋行政主管部门审查批准，并将审查批准文件报省、自治区、直辖市财政部门、海洋行政主管部门以及财政部、国家海洋局备案。

（二）减免申请需要提供的材料

申请人申请减免海域使用金，应当提交下列相关资料。

（1）减免海域使用金的书面申请，包括减免理由、减免金额、减免期限等内容。

（2）能够证明项目用海性质的相关证明材料。

（3）县级以上人民政府财政部门和海洋行政主管部门认为应当提交的其他相关材料。

（三）减免申请的审核和批复

（1）财政部和国家海洋局在收到申请人的书面申请或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门和海洋行政主管部门的书面审核意见后30日内，由国家海洋局对申请减免海域使用金的合法性提出初审意见，经财政部审核同意后，由财政部会同国家海洋局以书面形式联合批复申请人或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门和海洋行政主管部门。

（2）省、自治区、直辖市人民政府财政部门和海洋行政主管部门在收到申请人的书面申请后30日内，由省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门对申请减免海域使用金的合法性提出初审意见，经同级财政部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府财政部门会同海洋行政主管部门以书面形式联合批复申请人。其中涉及减免应缴中央国库海域使用金的，省、自治区、直辖市人民政府财政部门和海洋行政主管部门在批复申请人之前，应当依照规定报经财政部和国家海洋局审批。