关于理解和适用第一章总则条款的优化方案

第一条 为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，制定本法。

【理解适用】本条是关于《海域使用管理法》立法目的的表述。《海域法》有以下三个立法目的。

第一，加强海域使用管理。

人类赖以生存的地球土地稀缺，海洋广阔。自古以来，海洋就一直是人类寻找各种资源的宝库，它在人类生活中占有十分重要的地位。一个国家的海域，往往是归属于一个国家主权范围内的海洋部分。我国是一个海洋大国，海域辽阔，我国大陆海岸线长达1．84万公里，加上岛屿共3．2万公里，拥有渤海、黄海、东海和南海四大海域。我国海区有500平方米以上的岛屿6 536个，拥有12海里领海权的海域面积37万平方公里，管辖的200海里领海、毗连区、专属经济区和部分国际海底区域面积近300万平方公里，相当于我国陆地面积的1／3，若按管辖海域面积排列，我国在世界海洋大国中名列第5位。我国对于海洋的探索和使用，随着人口的增长、生产力的提高和科技水平的发展也逐步深化，也就产生了对于海域使用的政府管理问题，即政府依法行政、依法管理海域。因此，全国人大常委会制定颁布了这部规范政府对于海域使用管理的法律，自2002年1月1日起施行。需要强调的是，这个法律虽然也规范海域的使用，但主要是规范政府对于海域使用的管理。

第二，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益。

海域使用管理的前提是明确海域所有权和使用权。但是本条不是确认海域所有权或者使用权的条款，它只是对于立法目的的宣告，并不能就此得出海域所有权属于国家所有的结论。根据所有权与使用权可以分离的法律原则，海域所有权人可以将海域使用权授予他人使用，海域使用权人获得的这种海域使用权受到法律的保护。

第三，促进海域的合理开发和可持续利用。

国际社会已经形成共识，海洋是人类存在与发展的资源宝库和最后空间。人类社会正在以全新的姿态向海洋进军，国际海洋竞争日趋激烈。21世纪将是人类挑战海洋的新世纪。今后海洋将成为国际竞争的主要领域。发达国家的目光将从外太空转向海洋，人口趋海移动趋势将加速，海洋经济正在并将继续成为全球经济新的增长点。

我国拥有极其广阔的海域空间，海洋开发历史悠久，20世纪90年代以来，中国海洋经济以两位数的年增长率快速发展。2001年，海洋经济总产值是4 600亿元，2006年主要海洋产业总产值已为18 408亿元。2012年全国海洋生产总值已经超过5万亿元，2020年将有望达到10万亿元。海洋经济已经成为我国国民经济新的增长点和可持续发展的重要支柱。但是，随着海洋开发领域的日益拓展，海洋空间利用范围的日益扩大，海域使用和管理中的乱象也不断发生，有些海域生物甚至面临灭绝的危险，有些海域生态环境恶化，有些海域权责不明，纠纷不断，这些都迫切需要一部规范海域使用管理的法律，促进海域的合理开发和可持续利用，实现海洋经济的可持续发展。

填海造地也同样如此，一方面，填海造地给沿海地区带来了大量的土地，一定程度上缓解了工业用地日益扩张和耕地保护红线之间的矛盾，另一方面，乱围乱填，影响生态，引发污染等，也迫切需要依法治理，本法的出台正是顺应了这种需要。

第二条 本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。

本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。

在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。

【理解适用】本条有三款，包括三个内容：什么是海域？什么是内水？什么是《海域使用管理法》的适用范围。整条实际上都是本法适用范围的规定。

法的适用范围包括法的空间效力范围、法的时间效力范围和对于人（主体）的效力范围。“本法自2002年1月1日起施行”，是海域法时间效力范围的表示，2002年1月1日以前的用海行为，不适用本法，如果有其他规定的话，适用当时的那些规定。对于人（主体）的效力范围没有作特别规定，显然是适用于所有人；海域法适用的空间效力范围是海域，法律在明确本法适用范围的同时，对于海域和内水的概念作了法律界定。

第一，什么是海域和内水？

本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。这里所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。关于内水的确定，涉及两个重要概念，即领海基线和海岸线。

根据《联合国海洋法公约》，领海基线是测量沿海国领海的起点，通常是沿海国大潮低潮线，但是在一些海岸线曲折的地方，或者在海岸附近有一系列岛屿时，便使用直线基线划分的方式，即各海岸或岛屿确定各自的适当点，以直线连接这些点，划定基点，这些点就被称为领海基点，这些直线就是这一海域的领海基线。基线内向陆地一侧的水域称为内水，向海的一侧依次是领海、专属经济区、大陆架等管辖海域。我国1958年的领海声明和1992年颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》宣布我国测定领海的起点采用直线基线法，即：“中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线。”从这条基线垂直向海外延伸12海里，这一海域就是中国的领海。中国的领海面积约为37万平方公里。

海岸线，是陆地与海洋的交界线，一般指海潮时高潮所到达的界线。为测绘和统计的方便，地图上的海岸线是人为规定的。一般地图上的海岸线是现代平均高潮线。我国法律规定海岸线的具体界定由国务院确定。

第二，《海域使用管理法》的适用范围。

在明确了什么是中国的海域、中国的内水以后，法律进一步规定，在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。这里包括三层意思。

一是排他性使用，就是指一个主体使用了特定海域，其他主体就不能使用。对海洋的利用可以分为排他性使用和非排他性使用。如渔业捕捞、海上航行，都属于非排他性的用海活动，不属于海域法上的“海域使用”，不适用海域法；如海洋养殖、建造海上码头就属于排他性用海活动，一个主体使用了这个特定海域其他主体就不能使用，属于海域法上的“海域使用”，归海域法规制。

二是关于空间，也就是排他使用权只能限定于特定海域，即一个海域使用人只能使用一特定范围的海域，政府只能将一特定海域授予一个海域使用人，其他主体不能非法侵犯海域使用权人对于这片特定海域的使用权。

三是关于时间，即三个月以上对特定海域的使用才适用海域法，不足三个月的排他性用海活动，如捕捞、航运等非排他性的用海活动不受海域法的约束，但是如果不足3个月的排他性用海活动对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的，要参照海域法的有关规定办理临时海域使用证。

第三条 海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。

单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。

【理解适用】本条是关于海域所有权和海域使用权制度的规定。

一、海域所有权

本条明确规定海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。有观点认为：“按照宪法第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。为了贯彻宪法规定的这一原则，海域使用法明确规定海域属于国家所有。”笔者认为，这样的认识有失偏颇，宪法第9条确实有上述的表述，但是在这段表述后面还有一句话——“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。也就是说，不能从宪法第9条的规定直接推导出海域属于国家所有的结论。其实从属性来说，海域确实应该属于国家所有或者社会所有，特别是在我们社会主义国家，海域更应该属于国家所有（就以简单的海洋安全而言，集体所有的海域很容易成为海岸线上的短板，不利于海洋安全乃至国家安全）。但是既然以前的宪法和法律确认过集体的所有权，那么现在也应该尊重这种历史，妥善地解决这些历史遗留问题。现在要做的，无非就是国家征用这些集体所有的海域，妥善地安置好以海域为生的农民或者渔民的生活。

由于宪法是国家的根本大法，所以，并不是所有事物或者问题都是有宪法规定的，而一旦被宪法所规定，则一定是国家或社会的重大问题。围垦、围海造地、湿地，以及与海域、围海造地等相关的词语都没有在宪法中出现，现在通用的“海域”一词也没有在宪法中出现，只有与海域直接相关且作为围海造地客体的“滩涂”直接出现在我国《1982年宪法》中。为了准确理解海域所有权属于国家所有的真正含义，我们简单回顾一下新中国成立以来我国宪法和重要法律对于此问题的有关表述。

1．《土地改革法》和《共同纲领》

《土地改革法》第18条规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之。”

《共同纲领》第27条规定：土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。

第28条规定：国营经济为社会主义性质的经济。凡属有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的事业，均应由国家统一经营。凡属国有的资源和企业，均为全体人民的公共财产，为人民共和国发展生产、繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量。

根据《土地改革法》的规定，国家废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，其方式是没收和征收。“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋”，“征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地”。“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资斜的贫苦农民所有，对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己。”

根据这些规定，考虑到当时的生产力状况，海域、滩涂等的开发利用显然还没有提上议事日程。所以，法律中也没有出现海域、滩涂等字眼，但是湖、沼、河、港及大荒地等与滩涂类似的“大”资源都属于国家所有，推定滩涂也属于国家所有是有理由的。但是国家也尊重历史，规定“其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之”，并没有一刀切。

发挥宪法作用的1949年《共同纲领》没有提到“围海造地”或者“海域”、“滩涂”等概念，但已经涉及“土地所有权”的保护和“国有资源”的问题。

2．1954年宪法

1954年宪法第6条规定：“国营经济是全民所有制的社会主义经济，是国民经济中的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础。国家保证优先发展国营经济。

矿藏，水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”

第7条规定：“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济，或者是劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济。劳动群众部分集体所有制是组织个体农民、个体手工业者和其他个体劳动者走向劳动群众集体所有制的过渡形式。

国家保护合作社的财产，鼓励、指导和帮助合作社经济的发展，并且以发展生产合作为改造个体农业和个体手工业的主要道路。”

第8条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。

国家指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作；供销合作和信用合作。

国家对富农经济采取限制和逐步消灭的政策。”

1954年宪法列举规定了各种所有制形式，并且明确规定“矿藏，水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”问题是“由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源”是指什么法律？如果是“由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，”属于全民所有的资源肯定是没有问题的。那么当时有没有法律没有规定为“国有的森林、荒地和其他资源”以外的属于其他所有制的资源呢？

3．1975年宪法

1975年宪法第5条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。

国家允许非农业的个体劳动者在城镇街道组织、农村人民公社的生产队统一安排下，从事在法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，要引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。”

第6条规定：“国营经济是国民经济中的领导力量。

矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。

国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”

1975年宪法规定所有制形式只有两种，即社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。有关资源的表述比1954年宪法更为简洁，去掉了原来1954年宪法中关于“由法律规定为”的字眼，直接就是“矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”但是，这里也只是矿藏和水流直接属于全民所有，而森林、荒地和其他资源只有“国有的”才属于全民所有。

4．1978年宪法

1978年宪法第6条规定：“国营经济即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的领导力量。

矿藏，水流，国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。(www.xing528.com)

国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。”

1978年宪法基本沿袭1975年宪法的相关规定，有关资源的规定修改为“矿藏，水流，国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有”。这是宪法上第一次出现“海陆资源”字眼，并且规定“国有的”都属于全民所有的规定。这里“海陆资源”的“海”一定程度上可以认为是以后出现“海域”概念的前导了。在这个规定中，“矿藏，水流”属于全民所有与1975年宪法规定的一样明确，同样，“森林、荒地和其他海陆资源”也只有是“国有的”才属于全民所有这一规定也非常明确。涉及海资源，根据1978年宪法的宪法语言，国家规定只有国有的海资源才属于全民所有。那么也就是说，还有不属于国有的海资源存在。由于宪法规定的所有制只有全民所有和集体所有两种，另外一种海资源的所有形式只能是集体所有。

5．1982年宪法

1982年宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

1982年宪法不再使用1975年宪法中“海陆资源”的提法，而是第一次在宪法中列举规定了自然资源的种类和自然资源的两种所有制形式，并且第一次在宪法中出现了作为自然资源的“滩涂”字眼。根据宪法语言，滩涂有全民所有的和集体所有的两种，但是，由于宪法规定“都属于国家所有，即全民所有”是一般规定，而属于集体所有的滩涂必须要有“法律规定”，反过来说，如果没有法律的规定，滩涂就属于国家所有，即全民所有。那么现实生活中是否存在集体所有的滩涂等自然资源呢？回答是肯定的，国家有关部门也一直是将滩涂作为土地的表现形式来进行管理。只是集体所有的滩涂和集体所有的土地一样，存在许多不确定因素。法律上对滩涂、海域、海岸线等概念没有界定或者界定不清，这引发了现实生活中的一系列问题。既然宪法规定滩涂的所有制形式有全民所有和集体所有两种形式，那么，按照《海域使用管理法》第三条规定的海域只能是国家所有，也可以倒推出滩涂不属于海域的结论，但是滩涂不属于海域不但违背人们的常识，而且也与先前的立法和政府管理等相违背。我国海洋行政主管部门将滩涂界定为平均高潮线以下低潮线以上的海域，国土资源管理部门将沿海滩涂界定为沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。两部门对滩涂的表述虽然有所不同，但可以看出滩涂既属于土地，又是海域的组成部分。

正是《海域使用管理法》这一法律的规定与宪法的相关规定产生了一些矛盾，才引发了社会生活中的矛盾。

二、海域使用权

本条第二款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”海洋所有权与一般所有权一样，具有占有、使用、收益、处分四项权能，海域使用权就是海域所有权的一项权能。单位和个人要使用海域，必须依法取得海域使用权。但是这并不等于说所有的用海活动都必须办理相关手续取得海域使用权以后才能够使用，如上所述，海域法规范的是对于特定海域三个月以上的排他性使用，只有这种“三个月以上排他性使用”才一定要取得海域使用权以后才能够使用。非排他性使用就可以理解为人们的自然权利或者宪法法律规定的一般权利，只要没有或者不违反禁止性规定，使用人就可以自由使用。

第四条 国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。

国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。

【理解适用】本条是关于海洋功能区划法律制度的规定和对于围海、填海用海活动的国家表态。

一、海洋功能区

海洋功能区是指根据海洋的自然资源条件、环境状况和地理位置，考虑到海洋开发利用现状和社会经济发展的需要，划定的具有特定主导功能的区域。我国沿海11个省、市、自治区的海洋功能区划目前已经全部获国务院批复。这对推进我国海洋经济发展战略将起到积极作用。海洋功能区划按照行政区划分为国家、省、市、县四级，海洋功能区划分为农渔业区、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游娱乐区、海洋保护区、特殊利用区、保留区等共8个类别、329个一级类海洋功能区。为了加强海洋功能区的管理，国家海洋局于2007年7月12日专门制定了《海洋功能区划管理规定》。

二、海域使用必须符合海洋功能区划

海域使用必须符合海洋功能区划，是《海域使用管理法》确定的一项基本原则。海洋功能区划一经批准，就具有法律约束力，一切单位和个人都必须遵守。如果确有必要，当然也允许对海洋功能区划分进行修改。但是这种修改必须具备两个条件：一是原则上批准实施两年后才可以提出；二是必须通过评估工作才可以提出修改建议。海洋功能区划一经批准确定，海域使用人申报的海域使用项目必须符合海洋功能区划的要求，不符合海洋功能区划的用海项目的申请管理机关不予受理，当然也不会批准。获得批准的海域使用项目也必须符合海洋功能区划的要求，不能超越海洋功能区划的要求。

三、国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动

国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。填海、围海特别是填海活动，与一般的海域使用不同，它要改变海域的自然属性，使海域不成其为海域而成为土地。所以，不但对于不符合海洋功能区规划的围、填海造地项目申请，管理机关不予受理，更不能批准，就是对于符合海洋功能区划的围、填海项目，也要根据国家有关标准严格限制填海规模，集约用海。

第五条 国家建立海域使用管理信息系统，对海域使用状况实施监视、监测。

【理解适用】本条是关于建立海域使用管理信息系统的规定。

信息是管理的基础。根据上述规定，国家已经建立了“国家海域使用动态监视监测管理系统”，建立这一管理信息系统，主要是指建立以卫星遥感、航空遥感和地面监视监测为数据采集主要手段的动态监视监督管理系统，以实现对我国近岸及其他开发活动海域的实时监视监测；以先进、实用和可靠的数据传输与处理技术，实现监视监测数据的完整、安全和及时传递；以政府管理和社会需求为导向，构建由海域使用动态监控与指挥办公、海域使用动态监视监测业务管理、海域动态评价与决策支持三个应用系统组成的、可长期、稳定、高效运行的国家海域使用动态监视监测管理系统；建立国家、省、市、县四级海域使用动态监视监测业务体系，形成业务化运行机制；并通过本业务化系统的运行，确保我国各级海域使用管理部门能实时把握国家海域使用动态，缩短行政审批周期，适时制定或调整我国海域使用管理政策，实现办公数字化、管理规范化和决策科学化；同时确保社会公众能及时了解我国海域使用管理政策和海洋开发现状，促进海洋开发的合理有序、海域资源的可持续利用和海洋经济的健康发展。

第六条 国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。

国家建立海域使用统计制度，定期发布海域使用统计资料。

【理解适用】本条是关于建立海域使用登记制度和统计制度的规定。

一、海域使用登记制度

海域使用权登记是指依法对海域的权属、面积、用途、位置、使用期限等情况以及海域使用权派生的他项权利（指出租、抵押海域使用权形成的承租权和抵押权）所作的登记，包括海域使用权初始登记、变更登记和注销登记。为了贯彻落实本法的这一规定，2006年10月13日国家海洋局发布了《海域使用权登记办法》，明确规定：“海域使用权及他项权利的取得、变更、终止应当依照本办法进行登记。依法登记的海域使用权及他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《海域使用权登记办法》还对海域使用权登记的相关事项作了系统规定。

二、海域使用统计制度

海域使用统计制度是国家各级海洋行政主管部门对反映海域使用权属管理、海域有偿使用等情况的资料进行收集、整理和分析研究的活动。海域使用统计的任务是建立和完善海域使用统计指标体系，准确、及时和全面反映海域使用现状及动态变化，提供和发布海域使用统计资料，开展海域使用统计分析，研究海域使用管理中存在的问题，发挥海域使用统计的决策参考和监督作用。国家海洋局在2009年2月27日发布了《海域使用统计管理暂行办法》，对海域使用统计制度的相关事项作了全面规定。

第七条 国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。

渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。

海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理。

【理解适用】本条是关于海域使用管理体制的规定。

一、国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理

根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔1998〕5号），国务院组建了国土资源部。国土资源部是主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的国务院组成部门。国土资源部管理的国家海洋局就是负责全国海域使用监督管理的国务院海洋行政主管部门。

国家海洋局的主要职责如下：（1）承担综合协调海洋监测、科研、倾废、开发利用的责任。组织拟订国家海洋事业发展战略和方针政策，组织拟订并监督实施海洋主体功能区规划、海洋信息化规划、海洋科技规划和科技兴海战略，会同有关部门拟订并监督实施海洋事业发展中长期规划、海洋经济发展规划。（2）负责建立和完善海洋管理有关制度，起草海岸带、海岛和管辖海域的法律法规草案，会同有关部门拟订并监督实施极地、公海和国际海底等相关区域的国内配套政策和制度，处理国际涉海条约、法律方面的事务。（3）承担海洋经济运行监测、评估及信息发布的责任。会同有关部门提出优化海洋经济结构、调整产业布局的建议，组织实施海洋经济和社会发展的统计、核算工作，组织开展海洋领域节能减排和应对气候变化工作。（4）承担规范管辖海域使用秩序的责任。依法进行海域使用的监督管理，依法组织编制并监督实施全国海洋功能区划，组织实施海域使用权属管理，按规定实施海域有偿使用制度，组织实施海域使用论证、评估和海域界线的勘定和管理，审批和管理海底电缆管道铺设。（5）承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任。组织制定海岛保护与开发规划、政策并监督实施，组织实施无居民海岛的使用管理，发布海岛对外开放和保护名录。（6）承担保护海洋环境的责任。按国家统一要求，会同有关部门组织拟订海洋环境保护与整治规划、标准、规范，拟订污染物排海标准和总量控制制度。组织、管理全国海洋环境的调查、监测、监视和评价，发布海洋专项环境信息，监督陆源污染物排海、海洋生物多样性和海洋生态环境保护，监督管理海洋自然保护区和特别保护区。（7）组织海洋调查研究，推进海洋科技创新，组织实施海洋基础与综合调查，承担海水利用和海洋可再生能源的研究、应用与管理，管理海洋系列卫星及地面应用系统，拟订海洋技术标准、计量、规范和办法。（8）承担海洋环境观测预报和海洋灾害预警报的责任。组织实施专项海洋环境安全保障体系的建设和日常运行的管理，发布海洋灾害和海平面公报，指导开展海洋自然灾害影响评估工作。（9）组织对外合作与交流，参与全球和地区海洋事务，组织履行有关的国际海洋公约、条约，承担极地、公海和国际海底相关事务，监督管理涉外海洋科学调查研究活动，依法监督涉外的海洋设施建造、海底工程和其他开发活动。（10）依法维护国家海洋权益，会同有关部门组织研究维护海洋权益的政策、措施，在我国管辖海域实施定期维权巡航执法制度，查处违法活动，管理中国海监队伍。（11）承办国务院和国土资源部交办的其他事项。

二、沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理

沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。这说明，我国的海域使用管理采用了中央统一管理和中央、地方分级管理相结合的模式。根据这种模式，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门可以根据三方面的授权来行使管辖区域内毗邻海域使用的监督管理：一是国务院或者国土资源部及其国家海洋局的授权；二是沿海省、自治区、直辖市人民政府的授权；三是本级人民政府的授权。

三、渔业行政主管部门依照《渔业法》，对海洋渔业实施监督管理

根据《渔业法》第二条的规定，在中华人民共和国的内水、滩涂、领海以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。但是，海洋渔业必然涉及海域使用，按照《海域使用管理法》第二条的规定，一般的海洋渔业如捕鱼等活动不属于排他性使用，所以不属于《海域使用管理法》的规制范围。涉及海域使用的，只是渔业养殖，超过三个月的渔业养殖等排他性使用，属于《海域使用管理法》规制的范围，由海洋行政主管部门根据职责管辖。而一般的海洋渔业活动，则由渔业行政主管部门依照《渔业法》实施监督管理。这里渔业行政主管部门与海洋行政主管部门的职责有所重叠。

四、海事管理机构依照《海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理

根据《海上交通安全法》第二条的规定，《海上交通安全法》适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人。海上交通也涉及海域的使用，这里的海事管理机构与海洋行政主管部门的职责也有所重叠，两个机构分别从不同的角度根据不同的法律规定进行监督管理。

五、国务院将重新组建国家海洋局

在2013年的第十二届全国人大会议审议的国务院机构改革和职能转变方案中，国务院将重新组建国家海洋局，推进海上统一执法。我国现行海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题突出，执法效能不高，维权能力不足。为加强海洋资源保护和合理利用，维护国家海洋权益，有必要整合海上执法力量。方案提出，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，方案还提出，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

第八条 任何单位和个人都有遵守海域使用管理法律、法规的义务，并有权对违反海域使用管理法律、法规的行为提出检举和控告。

【理解适用】本条是关于单位和个人有遵守海域使用管理法律、法规的义务和检举、控告违反海域使用管理法律、法规行为的权利的规定。

一、守法义务

守法义务，亦即遵守海域使用管理法律、法规的义务。这里所说的“法律、法规”是广义的概念，包括所有海域使用管理的法律、法规以及其他国家规范性法律文件；这里的“单位和个人”也是广义的概念，包括所有的社会主体，如国家机关、国家机关工作人员、企业、事业单位、社会团体、公民个人等。简单说，就是所有主体都有遵守海域使用管理法的义务，任何主体违反海域使用管理法的行为都要受到法律的制裁。

二、检举、控告权利

检举、控告权利，亦即任何单位和个人有权对违反海域使用管理法律、法规的行为提出检举、控告。这样规定的目的，是为了及时制止各种用海违法行为，及时发现和查处各种用海违法案件，保护国家的海域资源，促进海域的合理开发和可持续利用。

第九条 在保护和合理利用海域以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

【理解适用】本条是关于对在保护和合理利用海域等方面成绩显著者给予奖励的规定。

一、奖励

奖励是对人的某种行为给予肯定与表扬的制度。通常可分为精神奖励和物质奖励两种。精神奖励亦称荣誉奖，如授予光荣称号、颁发奖状和奖章等；物质奖励是给予奖金、奖品等实物的奖励。

二、奖励法律关系

海域使用的授奖主体是人民政府；海域使用的获奖对象是单位和个人；海域使用的奖励的条件是在保护和合理利用海域以及进行有关的科学研究等方面取得显著成绩。也就是说，人民政府对于在保护和合理利用海域以及进行有关的科学研究等方面取得显著成绩的单位和个人给予奖励。奖励的形式《海域使用管理法》没有作明确规定，通常的奖励形式有奖金、奖状等。