城镇化建设的重要性及与服务业发展的关系

（一）概述

城镇化是指工业化过程中社会生产力的发展引起的地域空间上城镇数量的增加和城镇规模的扩大，农村人口向城镇的转移流动和集聚，城镇经济在国民经济中占据主导地位，以及城市的经济关系和生活方式广泛地渗透到农村的一个持续发展的过程。城镇化的过程是各国在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映，也是一个国家经济发达程度，特别是工业化水平高低的一个重要标志。

经济学家斯蒂格利茨曾预言：中国的城镇化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。城镇化不仅是城市数量和城市人口等规模的扩张过程，更是生产方式、生活方式和居民精神文化发生变迁的自然历史过程。农村人口转变为城市人口，农业人口转变为非农业人口，城市人口绝对量和比重提高等只是城镇化的表现形式，不是城镇化的本质内容。城镇化的本质是产业聚集和人口聚集，通过聚集产生较高的经济、社会、文化要素的配置效率，从而不断推动经济规模的扩张，带动经济结构的优化，创新发展方式，传播城市文明，使城镇成为经济发展和社会进步的综合体现。

中国现代化最重要、最艰巨的任务是解决“三农”问题，实现农业的现代化和多数农民的城镇化；最大的风险是工业化、城镇化快速发展，而农业和农村发展严重滞后，城乡发展严重失衡^[14]。大规模的、快速的工业化和城镇化，给农业发展带来了前所未有的机遇和挑战。从1978年到2011年，城镇人口从1．72亿人增加到6．9亿人，城镇化率从17．92%提升到51．27%，虽然从表面上看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但背后潜藏的诸多矛盾、问题也日益凸显。中国已经步入城镇化的加速阶段和工业化后期，国家迈进了经济增长结构转换的关键时期，经济增长的驱动力将由投资变为创新和效率，以往的投资加出口的粗放型道路受阻，城镇化面临着城乡二元结构突出、城市发展模式粗放、资源利用效率不高、城市建设缺乏特色、城市管理不善等一系列问题。

党的十八大提出，推动城乡发展一体化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。十八届三中全会也明确提出，要促进城镇化和新农村建设协调推进。因此，城乡规划要统筹考虑，要健全城乡一体化体制机制，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。城镇化要带动新农村建设，而不能取代新农村建设，搞所谓“去农村化”。城乡一体化不是城乡同样化，新农村应该是升级版的农村，而不应该是缩小版的城市。城镇和农村要和谐一体，各具特色，相互辉映，不能有巨大反差，也不能没有区别，否则就会城镇不像城镇，农村不像农村。一些地方在推进城镇化过程中的某些“去农村化”的做法，是不符合中国国情的，也是不符合城乡统筹发展原则和大国现代化规律的^[15]。

（二）城镇化建设的意义

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。《规划》全面地解答了“人往哪里去”“钱从哪里来”“城市怎么建”“土地怎么用”等新型城镇化建设的一系列重大问题。制定实施《规划》，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

1．城镇化是现代化的必由之路

工业革命以来的经济社会发展史表明，一国要成功实现现代化，在工业化发展的同时，必须注重城镇化发展。当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；信息化具有后发优势，为发展注入新的活力；城镇化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用。

2．城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎

内需是我国经济发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城镇化。目前我国常住人口城镇化率为53．7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高，会使更多农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，也会带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，这将为经济发展提供持续的动力。

3．城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手

产业结构转型升级是转变经济发展方式的战略任务，加快发展服务业是产业结构优化升级的主攻方向。目前我国服务业增加值占国内生产总值比重仅为46．1%，与发达国家74%的平均水平相距甚远，与中等收入国家53%的平均水平也有较大差距。城镇化与服务业发展密切相关，服务业是就业的最大容纳器。城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求；生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，也会扩大生产性服务需求。城镇化带来的创新要素集聚和知识传播扩散，有利于增强创新活力，驱动传统产业升级和新兴产业发展。

4．城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径

我国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。我国人均耕地仅1 000平方米，农户户均土地经营规模约6 000平方米，远远达不到农业规模化经营的门槛。城镇化总体上有利于集约节约利用土地，为发展现代农业腾出宝贵空间。随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平。城镇经济实力提升，会进一步增强以工促农、以城带乡能力，加快农村经济社会发展。

5．城镇化是推动区域协调发展的有力支撑

改革开放以来，我国东部沿海地区率先开放发展，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推动了东部地区快速发展，成为国民经济重要的增长极。但与此同时，中西部地区发展相对滞后，一个重要原因就是城镇化发展很不平衡，中西部城市发育明显不足。目前东部地区常住人口城镇化率达到62．2%，而中部、西部地区分别只有48．5%、44．8%。随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进，东部沿海地区产业转移加快，在中西部资源环境承载能力较强地区，加快城镇化进程，培育形成新的增长极，有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调。

6．城镇化是促进社会全面进步的必然要求

城镇化作为人类文明进步的产物，既能提高生产活动效率，又能富裕农民、造福人民，全面提升生活质量。随着城镇经济的繁荣，城镇功能的完善，公共服务水平和生态环境质量的提升，人们的物质生活会更加殷实充裕，精神生活会更加丰富多彩；随着城乡二元体制逐步破除，城市内部二元结构矛盾逐步化解，全体人民将共享现代文明成果。这既有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患，也有利于促进人的全面发展和社会和谐进步。

材料阅读：

美国推进城镇化进程的做法

美国是当今世界城镇化水平最高的国家之一，美国政府通过基础设施建设、产业政策、社会福利机制和统筹城乡发展等措施引导和推进城镇化进程，使城镇化水平由1970年的5%提高到现在的80%。美国促进城镇发展的各项政策措施值得我们学习借鉴。

加强基础设施建设，推动城镇化在区域间平衡发展

主要措施有：修建铁路网，带动西部城镇建设；建设高速公路，引导郊区发展；完善基础设施，推进农村地区城镇化进程。

健全社会保障，着力解决住房和就业难题

主要措施有：创新住房政策，缓解城区住房紧缺；多管齐下，创造就业岗位；鼓励民间参与，加强社区建设。

推动技术革命，实现城镇化与工业化、产业化协调发展

主要措施有：顺应工业革命浪潮，推动西部产业化发展；借力新技术革命，提供城镇化新动力；升级产业结构，振兴老工业区。

协调城乡发展，保障城镇化持续健康推进

城镇化早期，积极扩大城市规模。城镇化早期，城市数量少且规模较小，政府投资修建运河、建造蒸汽船和治理河道等工程，扩大城市及周边地区商业市场空间。在城市内部，着力改革市政机构，提高城市管理水平；铺设电车及地铁线路，推动城市边缘向外扩张；倡导社区改良运动，深入社区改善贫民窟居民生活和文化水平，增强城市吸引力。

城镇化中后期，引导人口和产业外迁郊区。20世纪以来，城镇化的快速发展导致城市中心区拥挤不堪，社会问题凸显，为此，美国政府积极开发城市周边地区，引导城镇化从中心区向郊区转移。二战后，实施向郊区和西部倾斜的税收政策，美国东部大城市的人均税收高于中小城市及郊区20%至40%，制造业厂商和纳税人纷纷从中心区迁往郊区和小城镇。

城镇化成熟期，积极改造城市中心区，推动城乡一体化。针对郊区化带来城市中心区的日益贫困和衰落，美国政府开始对大城市中心区进行再开发。20世纪90年代，克林顿政府强调城市和郊区兴衰与共，遏制郊区化无节制蔓延，平衡城郊发展。目前，依托大城市的辐射作用，美国中小城镇发展迅速，吸纳了全国75%的人口。中小城镇聚集在大城市周围，最终形成了今天城乡一体的美国大都市圈。

资料来源：节选自《当代世界》，2010年第6期第60页，作者：李潇潇

（三）城镇化的指导思想和基本原则

城镇化的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步，为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

城镇化的基本原则有：

1．以人为本，公平共享

以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

2．四化同步，统筹城乡

推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

3．优化布局，集约高效

根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

4．生态文明，绿色低碳

把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

5．文化传承，彰显特色

根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

6．市场主导，政府引导

正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

7．统筹规划，分类指导

中央政府统筹总体规划、战略布局和制度安排，加强分类指导；地方政府因地制宜、循序渐进抓好贯彻落实；尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行，凝聚各方共识，实现重点突破，总结推广经验，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。

（四）城镇化建设的发展目标

1．城镇化水平和质量稳步提升

城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

2．城镇化格局更加优化

“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口能力明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。

3．城市发展模式科学合理

密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高。城市地下管网覆盖率明显提高。

4．城市生活和谐宜人

稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。

5．城镇化体制机制不断完善

户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除。

（五）城镇化建设的战略任务

城镇化的战略任务主要有四个方面：

1．有序推进农业转移人口市民化，逐步解决长期进城的农民落户问题(www.xing528.com)

《规划》阐明推进农业转移人口市民化，要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。《规划》提出，到2020年要让1亿左右有能力、有意愿的农民工及其家属在城镇落户。解决1亿人落户，只占届时农民工总量的1／3左右，主要是已经在城镇长期务工经商和举家迁徙人员；落户的重点主要在县城、地级市和部分省会城市；特大城市的人口还要严格控制。

2．优化城镇化布局和形态，以城市群为主体形态，促进大中小城市协调发展

《规划》阐明，优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，构建“两横三纵”城镇化发展战略格局。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。《规划》对中西部地区的新型城镇化有重点要求，总的方向是通过大中小城市和小城镇协调发展，努力再接纳1亿左右的人口。国家已确定在中西部地区建设一批重点开发区，要有序推进这些区域的城镇化建设，注重在民族地区、沿边地区培育一些区域性中心城市。

3．提高城市可持续发展能力，增强公共服务和资源环境对人口的承载能力

《规划》阐明，加快转变城市发展方式，有效预防和治理“城市病”。加快产业转型升级，强化城市产业支撑，营造良好创业环境，增强城市经济活力和竞争力。优化城市空间结构和管理格局，完善基础设施和公共服务设施，增强对人口集聚和服务的支持能力。提高城市规划科学性，健全规划管理体制机制，提高城市规划管理水平和建筑质量。推进创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设，全面提升城市内在品质。完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会治理水平。

4．推动城乡发展一体化，让广大农民平等分享现代化成果

《规划》阐明，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。完善城乡发展一体化体制机制，加快消除城乡二元结构的体制机制障碍。《规划》对牢牢守住18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全作出安排。《规划》要求，要改变土地城镇化快于人口城镇化，耕地占补平衡存在的问题，以确保国家粮食安全。

材料阅读：

《国家新型城镇化发展规划（2014—2020年）》的十个关键词

关键词一：以人为核心

《规划》指出，以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

关键词二：1亿人进城

《规划》指出，城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

关键词三：积分落户

《规划》提出，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

关键词四：农民工参政

《规划》提出，完善农业转移人口社会参与机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农民工的比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。

关键词五：主攻中小城市

《规划》提出，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。

关键词六：住房信息联网

《规划》还提出健全房地产市场调控长效机制。调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。

关键词七：扩大社保覆盖面

《规划》强调，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。

关键词八：培育中西部城市群

《规划》强调，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。

关键词九：完善交通

《规划》提出，完善综合运输通道和区际交通骨干网络。到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。

关键词十：生态文明

《规划》指出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。

一、选择题

1．农业科技的特点包括（　　）。

A．区域性强　B．周期长、季节性强

C．综合性　D．保密性差

2．我国现阶段农业投入的主体包括（　　）。

A．国家　B．农业生产经营组织

C．和农业劳动者　D．非政府组织

3．（　　）是新农村建设的中心环节。

A．生产发展　B．生活宽裕　C．乡风文明　D．村容整洁

4．中央经济工作会议首次提出“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”的时间是（　　）。

A．2011年　B．2012年　C．2013年　D．2014年

5．保护农民的（　　）权利，是对农民权益最直接、最具体、最实在的保护。

A．土地　B．财产　C．经济　D．教育

二、思考题

1．农村社会保障政策包括哪些？

2．新农村建设的意义和要求是什么？

3．城镇化的含义和发展目标是什么？

【注释】

[1]钟甫宁．农业政策学［M］．北京：中国农业大学出版社，2000：140—142．

[2]蔡昉，王德文，都阳．中国农村改革与变迁：30年历程和经验分析［M］．上海：格致出版社，上海人民出版社，2008：56．

[3]蔡昉，王德文，都阳．中国农村改革与变迁：30年历程和经验分析［M］．上海：格致出版社，上海人民出版社，2008：57．

[4]农业部软科学委员会办公室编．农民收入与劳动力转移［M］．北京：中国农业出版社，2001：166．

[5]农业部软科学委员会办公室编．农民收入与劳动力转移［M］．北京：中国农业出版社，2001：421．

[6]韩长赋．正确认识和解决当今中国农民问题［J］．求是，2014（2）：20．

[7]衡霞．注重农民权益保障的制度设计［N］．光明日报，2012-4-15（7）．

[8]韩长赋．正确认识和解决当今中国农民问题［J］．求是，2014（2）：20．

[9]蔡昉，王德文，都阳．中国农村改革与变迁：30年历程和经验分析［M］．上海：格致出版社，上海人民出版社，2008：224．

[10]丁文恩．我国财政农业投入的理论阐释与政策优化［J］．技术经济与管理研究，2011（9）：93．

[11]丁文恩．我国财政农业投入的理论阐释与政策优化［J］．技术经济与管理研究，2011（9）：94．

[12]参考2013、2014年中央1号文件．

[13]“物的新农村”，是指道路、饮水、电力设施和住房条件等人居环境的改善。“人的新农村”，是指建立健全农村基本公共服务、关爱农村“三留守”群体、留住乡土文化和建设农村的生态文明。“人的新农村”是在2014年12月23日落幕的中央农村工作会议上首次提出来的。

[14]农业部部长：城镇化不是“去农村化”［N］．新华网，2013-12-22．

[15]农业部部长：城镇化不是“去农村化”［N］．新华网，2013-12-22．