农村社会保障政策：消除贫困与支持转型的双重功能

社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。

中国农村社会保障体系在政策设计上应兼具消除贫困和支持转型两大功能。前者是对贫困人口和特殊人群的支持；后者是迎接工业化、城市化和老龄化的挑战，为农村社会经济发展提供制度支持。随着农村贫困在性质上的边缘化，未来的减贫策略应不宜继续通过开发式扶贫的方式摆脱贫困，而应以着眼于微观个体的政策为主，通过积极的劳动力市场政策（如就业服务、教育补贴、培训和迁移补贴）和农村最低生活保障体制的政策组合，帮助农村贫困人口摆脱贫困^[9]。

二十世纪八九十年代以来，农村正式的社会保障体系主要是社会救助体系，即“五保”供养制度、农村扶贫、社会救助和社会优抚等，近些年来，又出现了新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等新政策。

（一）农村五保供养

农村五保供养是依法在衣、食、住、医、葬等方面给予村民的生活照顾和物质帮助。这一制度最早形成于农业合作化时期。为了做好农村五保供养工作，保障农村五保供养对象的正常生活，促进农村社会保障制度的发展，国务院于2006年通过了《农村五保供养工作条例》。

1．供养对象

老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

享受农村五保供养待遇，应当由村民本人向村民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议，对符合规定条件的，在本村范围内公告；无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》；对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。乡、民族乡、镇人民政府应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实；必要时，县级人民政府民政部门可以进行复核。申请人、有关组织或者个人应当配合、接受调查，如实提供有关情况。

农村五保供养对象不再符合规定条件的，村民委员会或者敬老院等农村五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡、民族乡、镇人民政府审核并报县级人民政府民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》。农村五保供养对象死亡，丧葬事宜办理完毕后，村民委员会或者农村五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡、民族乡、镇人民政府报县级人民政府民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》。

2．供养内容

农村五保供养包括下列供养内容：供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；妥善办理丧葬事宜。

农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接。

农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。农村五保供养标准，可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行，也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。国务院民政部门、国务院财政部门应当加强对农村五保供养标准制定工作的指导。

农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。

3．供养形式

农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。

各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。县级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府应当为农村五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员。

农村五保供养服务机构应当建立健全内部民主管理和服务管理制度。农村五保供养服务机构工作人员应当经过必要的培训。农村五保供养服务机构可以开展以改善农村五保供养对象生活条件为目的的农副业生产。地方各级人民政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持。

乡、民族乡、镇人民政府应当与村民委员会或者农村五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。村民委员会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。

（二）农村扶贫

农村扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，使其通过生产经营活动，摆脱贫困的社会救助项目。新中国成立后，特别是自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，中国政府在致力于经济和社会全面发展的进程中，在全国范围内实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发，极大地缓解了贫困现象。从1978年到2000年，中国农村没有解决温饱的贫困人口由2．5亿人减少到3 000万人，贫困人口占农村总人口的比例由30．7%下降到3%左右，中国政府确定的到20世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。

消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出一条中国特色扶贫开发道路。但是，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。目前，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

深入推进扶贫开发，是建设中国特色社会主义的重要任务，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切需要。我们必须以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全国人民共同实现全面小康。我们要坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。

农村扶贫的基本原则是：

1．政府主导，分级负责

各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责，把扶贫开发纳入经济社会发展战略及总体规划。实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度。

2．突出重点，分类指导

中央重点支持连片特困地区。加大对革命老区、民族地区、边疆地区扶持力度。根据不同地区经济社会发展水平，因地制宜制定扶贫政策，实行有差异的扶持措施。

3．部门协作，合力推进

各相关部门要根据国家扶贫开发战略部署，结合各自职能，在制定政策、编制规划、分配资金、安排项目时向贫困地区倾斜，形成扶贫开发合力。

4．自力更生，艰苦奋斗

加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富。

5．社会帮扶，共同致富

广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善机制，拓展领域，注重实效，提高水平。强化政策措施，鼓励先富帮后富，实现共同富裕。

6．统筹兼顾，科学发展

坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区资源优势，发展环境友好型产业，增强防灾减灾能力，提倡健康科学生活方式，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。

7．改革创新，扩大开放

适应社会主义市场经济要求，创新扶贫工作机制。扩大对内对外开放，共享减贫经验和资源。继续办好扶贫改革试验区，积极探索开放式扶贫新途径。

农村扶贫的政策保障主要有：

1．政策体系

完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系。发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的综合效益。实现开发扶贫与社会保障的有机结合。对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估。

2．财税支持

中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入。中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶贫开发事业的力度。对贫困地区属于国家鼓励发展的内外资投资项目和中西部地区外商投资优势产业项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配件、备件，在规定范围内免征关税。企业用于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。

3．投资倾斜

加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，加大村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等支持力度。国家在贫困地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县以下（含县）以及西部地区连片特困地区配套资金。各级政府都要加大对连片特困地区的投资支持力度。

4．金融服务

继续完善国家扶贫贴息贷款政策。积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。继续实施残疾人康复扶贫贷款项目。尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。引导民间借贷规范发展，多方面拓宽贫困地区融资渠道。鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用。积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。完善中央财政农业保险保费补贴政策。针对贫困地区特色主导产业，鼓励地方发展特色农业保险。加强贫困地区农村信用体系建设。

5．产业扶持

落实国家西部大开发各项产业政策。国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的贫困地区安排。引导劳动密集型产业向贫困地区转移。加强贫困地区市场建设。支持贫困地区资源合理开发利用，完善特色优势产业支持政策。

6．土地使用

按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关制度规定，新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地扶贫搬迁建房需求，合理安排小城镇和产业聚集区建设用地。加大土地整治力度，在项目安排上，向有条件的重点县倾斜。在保护生态环境的前提下支持贫困地区合理有序开发利用矿产资源。

7．生态建设

在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。重视贫困地区的生物多样性保护。

8．人才保障

组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务。制定大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才的鼓励政策。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。对长期在贫困地区工作的干部要制定鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，对定点扶贫和东西部扶贫协作挂职干部要关心爱护，妥善安排他们的工作、生活，充分发挥他们的作用。发挥创业人才在扶贫开发中的作用。加大贫困地区干部和农村实用人才的培训力度。

9．重点群体(www.xing528.com)

把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。继续开展兴边富民行动，帮助人口较少民族脱贫致富。推动贫困家庭妇女积极参与全国妇女“双学双比”活动，关注留守妇女和儿童的贫困问题。制定实施农村残疾人扶贫开发纲要，提高农村残疾人的生存和发展能力。

材料阅读：

我国仍有两亿多贫困人口　贫困县脱贫不愿摘帽

对于80后、90后，“穷”或许已是祖辈、父辈们口口相传的集体记忆，这是年轻人们渐渐远离贫困的时代；但也正是在这个时代，有的角落互联网没能覆盖，有的地方电话还不普及，甚至在一部分家庭，用水、用电都不能保证。

国务院扶贫办主任刘永富介绍，全国有14个连片特困地区，832个贫困县、片区县，12．9万个贫困村，8 249万贫困人口，参照国际标准还有两个亿，贫困人口规模大，贫困问题程度深。

为什么贫困人口常减常有？除了身为“世界上最大的发展中国家”这一现实，国家发改委副秘书长范恒山补充，贫困标准的不断提高也是贫困人口数量居高不下的重要原因。换言之，算法变了，结果也会变。

范恒山：从现实看，伴随扶贫对象的规模增加和分布变广，扶贫攻坚的难度相应加大，按照我们目前的人均纯收入2 300块钱扶贫的国家标准，我们到去年，全国有贫困人口8 000多万，如果按照世界银行标准严格计算，我们的贫困人口可能超过2个亿。从地域看，集中连片特困地区的县及片区外的贫困县有832个，比我们以前的592个贫困县增加了240个。第二个角度从发展的趋势看，随着我们经济社会发展，扶贫的标准也会相应提高，将不断会有新的农村人口作为扶贫对象，进入扶贫工作的领域。

有数据显示，按照14个连片特困地区的片区规划，需要大约20万亿投资，才能在“面”上脱贫。为避免扶贫工作“面面俱到”的误区，变“面”上扶贫为“点”上扶贫，精准扶贫工作亟待推进。扶贫办主任刘永富介绍，精准扶贫包括对象的精准、措施的精准以及成效的精准，国家各项特惠政策措施要进一步向贫困地区倾斜。

刘永富：精准扶贫要求驻村驻户，摸清数量。实施建档贫困户的特惠政策，我们提供生活补贴和贷款，通过两到三年的职业教育培训，掌握一门技术，提高他们的就业能力，既促进脱贫致富又为新兴工业化和城镇化提供合格的劳动者。

现有制度也有待完善。针对一些个案中贫困县“脱贫以后不愿意摘帽”，或者“戴着贫困县的帽子炫富”的现象，扶贫办政策法规司司长苏国霞表示，正着力就此改革贫困县的考核机制，建设扶贫县的约束机制，并逐步建立贫困县的退出机制。

资料来源：中国广播网，2014年10月17日，记者：沈静文

（三）农村社会救助

农村社会救助是指国家和集体对农村中无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们的基本生活。社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应。

农村社会救助工作坚持依靠集体、依靠群众，开展社会互助互济和扶持生产自救、辅之以国家必要的救济，形成了国家、集体、个人相结合的格局，走出了一条具有中国特色的农村社会救助路子。

1．国家救助与集体补助相结合

我国农村的贫困人口较多，全国有80%以上的贫困对象分布在农村，农村社会救助的任务十分艰巨。由于国家的财力有限，单纯依靠国家救济难以全部保障农村贫困对象的生活。因此，随着集体经济的产生和发展，采取国家救助与集体补助相结合，改变了单纯依靠国家救助的状况，形成了农村救助依靠国家和集体“两条腿走路”的新局面，进一步提高了农村的社会保障能力。农村社会救助坚持贯彻依靠集体，辅之以国家救助的原则，立足于集体，以集体补助为主，国家救助给予必要的补充，二者紧密结合，成为农村社会救助的主体力量。

2．国家救助与社会互助互济相结合

社会互助互济是中华民族的传统美德，也是农村社会救助的重要方式。各级人民政府动员和组织城市支持农村，非贫困地区支援贫困地区，广泛开展村邻互帮、邻里互助，形成社会、集体、个人相结合，多层次、多种形式互助的新局面。

通过开展社会互助互济，不仅及时有效地解决了贫困对象的生活困难，也减轻了国家和集体的压力，而且还扩大了社会的参与和影响，取得了社会广泛的关心和支持，确立了互助友爱、扶弱济困的良好社会风尚，促进了社会主义精神文明建设。

3．救助与扶持生产相结合

扶持贫困对象生产自救是救助工作的发展和延伸，它使救助的主体与对象密切合作，进一步提高了救助效率。从实际出发，积极探索创新，采取无偿扶持与有偿扶持相结合，对有偿还能力的贫困对象实行扶持生产资金有偿使用，收回的资金作为扶贫周转金滚动使用，使扶持贫困对象生产自救进入了新的发展阶段。

为了加强社会救助，保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定，国务院于2014年5月1日根据宪法公布和施行了《社会救助暂行办法》。这是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规。《办法》将社会救助上升为根本性、稳定性的法律制度，为保障群众基本生活、解决急难问题构建起完整严密的安全网。《办法》从最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、社会力量参与等方面规范了各项社会救助的内容。

（四）农村社会优抚

农村社会优抚是指国家和社会对农村中军人及其家属所提供的各种优待、抚恤、养老、就业安置等待遇和服务的保障制度。

农村抚恤对象包括农村中服现役或者退出现役的残疾军人以及烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属等；农村优待对象包括农村中现役军人军属和在乡老红军、老复员退伍军人等；农村安置对象包括农村中退伍义务兵、退伍志愿兵、复员干部、转业干部、离退休干部等。

农村社会优抚和安置主要包括三个方面的内容：第一，抚恤制度。这一制度是指国家对农村中因公伤残军人、因公牺牲以及病故军人家属所采取的伤残抚恤和死亡抚恤。农村伤残抚恤指对农村按规定确定为革命伤残人员的，给予一定的物质帮助。死亡抚恤指对农村中现役军人死亡后被确认为因公牺牲或者病故烈士的遗属发放一次性抚恤金或定期抚恤金。第二，优待制度。这一制度是指国家和社会按照立法规定和社会习俗对优待对象提供资金和服务的优待性保障制度。第三，退役安置。这是指国家和社会为农村中退出现役的军人提供资金和服务，以帮助其重新就业的一项优抚保障制度。

（五）新型农村社会养老保险

新型农村社会养老保险（简称新农保）是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由政府组织实施的一项社会养老保险制度，是国家社会保险体系的重要组成部分。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

1．个人缴费

参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

2．集体补助

有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

3．政府补贴

政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

地方政府应当对参保人缴费给予补贴。对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

新型农村社会养老保险是一项惠及民生的重大举措，使“老有所养”的目标得以进一步实现。“新农保”的意义主要有以下几点：

1．有利于农民生活水平的提高

“新农保”按照基础养老金和个人账户养老金相结合的原则，实施以个人缴费、集体补助和政府补贴的缴费方法，由中央或地方政府对基础养老金给予全额补贴，在农民60岁的时候可以每月领取至少55元的基础养老金，并按照渐进原则，逐步提高其待遇水平。尽管现阶段的保障水平较低，但相比之前的“老农保”已有很大进步，成功向社会养老迈进，在一定程度上减轻了子女的经济负担，使农民养老无后顾之忧，增加其消费能力，提高了农民的生活质量，为其老年生活提供了保障。

2．有利于破解城乡二元的经济和社会结构

长期以来，我国实施以农业促工业，以农村支持城市的发展策略，加之城市居民有包括养老、医疗等较为全面的社会保障体系，而农村居民在这些方面的保障却极低甚至处于空缺状态的现实更加剧了城乡发展的二元化。通过对农村居民推行普惠制的养老保险和之前的“新农合”双管齐下，有助于减轻农民的生活负担，缩小城乡之间的社会保障水平，从而有益于加快农村劳动力的正常流动，扩大农民的就业渠道，增加非农收入，减小城乡居民的收入剪刀差，加快我国的城镇化进程，进而实现城乡统一发展的社会经济目标。

3．有利于扩大内需和促进国民经济发展

2001年以来我国GDP平均以8%的速度增长，而人均收入增长却远低于经济增长，收入低的现实难以产生与产品生产相适应的国内需求。因此，我国经济的发展不得不依赖于外部需求，为扩大竞争优势，往往通过降低工人工资、延长工作时间等手段，从而形成一种经济发展的恶性循环。面对2008年的金融危机，世界经济低迷、外部需求迅速下降的情况，扩大内需成为解决我国产品供应过剩问题的首要途径。我国大部分人口生活在农村，他们的消费需求潜力是巨大的，由于他们的社会保障水平低，对未来的不确定预期（养老、医疗、教育等）较大，极大地削弱了他们的消费能力。通过新农保这一民生政策的实施，实际上就是增加了农民的收入水平，无疑会有助于降低他们对未来养老的担忧，拉动消费，进而促进我国经济的持续发展，实现真正意义上的富民强国。

（六）新型农村合作医疗

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

建立新型农村合作医疗制度，是从我国基本国情出发，解决农民看病难问题的一项重大举措，对于提高农民健康水平、缓解农民因病致贫、因病返贫、统筹城乡发展、实现全面建设小康社会目标具有重要作用。

新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县（市）试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”，“从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”，“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗的试点地区正在不断地增加，通过试点地区的经验总结，为将来新型农村合作医疗在全国的全面开展创造了坚实的理论与实践基础。

材料阅读：

保障农民权益需重视法律制度顶层设计

“农民被上楼”——这大概是城镇化过程中农民利益受损最为直接的现象。如何在城镇化的过程中保障被征地农民的权益成为广受关注的焦点之一。

中国社会科学院城市发展与环境研究所博士后陈雪原认为，城乡二元结构体制和农村集体所有制是农民市民化进程所面临的最主要的制度性约束：一方面，城乡二元结构体制的制度障碍及其背后隐含的福利因素筑就了市民化的高成本门槛，造成农民进城后利益受损；另一方面，进城农民与村集体的产权关系无法理清，在离开农村的时候无法有效处置在农村的集体资产，形成难以割断的“财产脐带”。

中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯表示，土地制度也是阻碍农业转移人口市民化的重要制度障碍。第一，从征地补偿标准来看，现有征地补偿标准较低，土地补偿款难以弥补市民化成本，低价征地高价出售又抬高了房地产价格，增加了农业转移人口的居住成本。第二，从农村集体土地流转来看，对农村集体土地流转的限制，使农业转移人口无法获得土地及房产的增值收益，不能为其定居城市提供财力支持。第三，现阶段中国许多地区实行的“土地换社保、宅基地换房产”改革难以得到农民的积极配合。随着土地增值潜力的不断增长，农业转移人口放弃土地获得市民身份的机会成本越来越高。

魏后凯认为，要妥善解决城郊失地农民的市民化。进一步完善征地补偿安置制度，积极拓宽就业渠道，加强再就业技能培训，优先推荐和安排失地农民就业，鼓励失地农民自主创业，完善失地农民基本生活保障制度。而陈雪原则建议探索农民“带资进城”方案。“农民进城获得城镇户口，实现市民化，不能以放弃农村土地和集体资产权益为前提，而应把农民市民化与农村产权制度改革有机连接起来，通过对承包地、宅基地、林地等的确权颁证和集体资产处置，建立完善农村产权交易体系，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这些资产变现为可交易、能抵押的资本，使离开农村进入城镇的农民成为有产者，让农民带着资产进城，从而跨越市民化的成本门槛。”

农民的财产权益是农业转移人口市民化最基本的经济保障。随着城市房价的高企，农业转移人口在城市定居的经济门槛也越来越高，农民的土地权益以及国家补贴的社会保险实际上起到了人口迁移风险的“保护垫”作用。“在城镇化过程中，一方面要坚决维护农民包括土地在内的财产权益，另一方面要按市场经济的原则，使包括进城农民在内的全体农民能够分享相应的资产收益，获得自由迁移的风险保障甚至是进城落户的资本，而不是沦为城市贫民。”魏后凯说，首先是要强化制度建设，维护农民的财产权益。另外还要从法律层面上明晰农村产权，实行全面的确权颁证，明确产权性质和利益所属，让农民享有与城市居民同等的财产权益。

此外，在农村集体产权制度改革的过程中，要重视法律和制度层面的顶层设计，制定系统的、配套完善的政策体系，形成长期稳定的体制机制。同时应建立规范的农村土地流转制度，不断完善农民承包土地使用权的流转机制。资料来源：《法制日报》，2013年9月4日，作者：赵丽