土地政策的发展与变革：彻底消除封建土地制度，从土地改革到承包责任制改革

新中国成立前，中国实行的是封建土地所有制，占乡村人口10%的地主和富农，占有约70%—80%的农村土地，而占乡村人口90%以上的贫农、中农、佃农却仅占20%—30%的农村土地。中华人民共和国成立后，我国彻底消灭了封建土地所有制，解放了农业生产力。新中国成立后，农村土地政策的变迁大致经历了这样几个阶段，即土地改革到农业合作化运动，人民公社体制到现在的家庭联产承包责任制。1950年进行了土地改革，实现了耕者有其田，相对平均了地权。土地改革后开始了合作运动，到1956年全面实现了农业合作化，土地等生产资料由农民私有改变为集体所有。1958年，农业生产合作社改组为人民公社。人民公社彻底消灭了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基础”的土地所有制，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。但是由于劳动方式高度集中以及存在分配中的平均主义，人民公社化影响了农民生产的积极性，农村经济的发展受到了制约。

1978年中共十一届三中全会后，中国的改革首先从农村开始。短短几年间，农村家庭联产承包责任制在全国全面推行，人民公社随之解体。家庭联产承包责任制改革将土地产权分为所有权和经营权。所有权仍归集体所有，经营权则由集体经济组织按户均分包给农户自主经营，集体经济组织负责承包合同履行的监督，公共设施的统一安排、使用和调度，土地调整和分配，从而形成了一套有统有分、统分结合的双层经营体制。在家庭联产承包责任制之下，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。家庭联产承包责任制的推行，纠正了长期存在的管理高度集中和经营方式过分单调的弊端，使农民在集体经济中由单纯的劳动者变成既是生产者又是经营者，从而大大调动农民的生产积极性，较好地发挥了劳动和土地的潜力。

20世纪90年代中期以来，随着中国工业化与城市化飞速发展，现行农村家庭联产承包责任制的局限性也渐渐显露了出来。突出表现为由于土地承包期太短，农村土地难以流转，规模经营难以实现；由于农业比较效益低，千千万万农民进城打工，不少土地抛荒撂荒；无恒产者无恒心，农村出现种地不养地、生态退化现象；在大量的征地行为中，农民权益得不到有效保障，许多农民不仅没有享受到现代化的成果，有的甚至还沦为失地农民；由于耕地、宅基地、农民的住宅不能直接进入市场，农民至今仍然无法实现“财产性收入”……^[1]总之，土地这个要素长期无法按照市场经济规律去实现优化配置，已经成为中国农村发展滞后的重要原因。近年来，中央不断深化农村土地制度改革，完善农村土地承包政策和农村宅基地管理制度，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，加快推进征地制度改革，使农村生产力得到了极大释放。

材料阅读：

松江在严苛条件下试验土地流转　家庭农场“激”出土地红利

“2007年以前，地里就没见到过钱。”松江区叶榭镇徐姚村农民陆志刚不胜唏嘘：“只有在承包家庭农场后，收入才有明显改善，现在每年能赚10万元左右。”

2007年，正是叶榭镇推广家庭农场的节点。这是一场试图赋予农民更多财产权利的土地流转“试验”。在充分的补贴政策和严苛的准入条件下，以保障承包权、分离经营权为核心，意在回答既有土地制度不变的前提下，谁来种地的问题。

“陆志刚们”的经历已经提供了一个答案——迄今为止，松江99%以上的农户自愿将土地流转到家庭农场，并从土地租赁补贴中获益。试验的“正效应”显著。(www.xing528.com)

陆志刚算了一笔账：家庭农场成立以前，每家农民的土地在5亩左右。如果种植蔬菜，仅能自给自足，少有结余。若是种植水稻，每亩收入仅100多元。

但规模化之后，情况就有所不同。大面积的水稻能够统播统割，农闲时节还能充分利用起来种植其他作物，或进行土壤养护。人工减少了，生产要素得到合理调配，成本大幅降低，务农者的收入就会提高，而且还有利于农村土地质量、生态环境的保护。

松江区农委主任封坚强告诉记者，从全球范围来看，规模化、机械化是现代农业最重要的前提。家庭农场的初衷，正是走成规模的现代农业之路。

“土地是农民的命根子，哪怕自己不种，也会想着要不要留给子女种。让农民把土地流转出来，没有那么容易。”徐姚村副主任顾庆锋的一席话，传递了农民的普遍心声。为此，土地流转试验的首要工作是确权。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文介绍说，松江家庭农场经营者手中的土地有3个“权利人”：所有权是集体的，承包权是被确权的村民的，经营权则是家庭农场主的。

松江的“改变”是这样进行的：在坚持家庭承包经营原则的同时，将经营权从承包权中分离出来。换句话说，小农户把地流转给村委会，村委会再挑选合适的人选来规模化经营。村委会牵头，从家庭农场收入中划出一部分土地流转租赁费补贴给农民。2011年，松江区每年亩均流转价格高达687元。此后至今，补贴按照每亩250公斤稻谷的市价折算。由于小规模耕种每亩的收益也和补贴相差无几，原先的农民不再种地，收入却并未显著减少。如果进城务工，还能多一份收入。想通这一点，大家就愿意将土地流转给村委会。另一方面，由于家庭农场的规模化生产收益颇丰，除去各项费用，一户家庭农场通过劳动，也能获得超过10万元的净收入，有志成为“职业农民”的申请者，自然越来越多。

资源来源：《文汇报》，2013年11月20日第1版，作者：傅盛裕