农村基层民主政治建设的发展与探索

党的十一届三中全会后，农村经济上的改革使农村社会发生了历史性的深刻变化，推动了以民主选举和村民自治为核心的农村基层民主政治建设的大发展。这表现为两个方面：

（一）法律法规的制定与完善

通过经济体制改革，中国各地农村村民不仅成了生产经营的主体和相对独立的财产主体，而且，广大村民的民主意识也不断增强，越来越愿意直接参与村里大事的决策和财务的管理。1982年《宪法》根据我国农村的这种变化情况，规定乡、镇政府为农村基层政权，取消了人民公社体制；明确了村民委员会作为农村基层群众自治组织的地位，村委会成员通过村民选举产生，负责管理本地的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等。这为广大村民行使自己的民主权利和进行新的实践与探索提供了宪法依据。

在全国各地村民自治试验的基础上，1987年11月，全国人大常委会第二十三次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》。这部法律的实施使1982年《宪法》关于村民自治的规定具体化，使以村民委员会直接选举为标志的村民自治制度获得了实质性的进展。1998年10月14日，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》系统总结了我国农村改革20年的基本经验，要求加强农村基层民主政治建设，明确了扩大农村基层民主的核心内容就是要全面推进村级民主选举，全面推进村级民主决策、全面推进村级民主管理、全面推进村级民主监督。1998年11月，九届全国人大常委会第五次会议修订通过了《村民委员会组织法》（该法于2010年作了修改）。这部法律在立法上贯彻了我们党一贯坚持的发展社会主义民主政治的精神，是党对加强农村基层民主政治建设的方针、政策的法律化，充分反映了广大农民更好地行使当家做主权利的愿望，进一步推动了我国农村以村民自治为内容的社会主义民主政治建设的历程。

以村民自治为内容的农村基层民主政治建设，也推动了以加强和完善农村基层政权建设为内容的基层民主政治建设。农村基层政权的发展主要表现为农村乡镇人民政府和乡镇人民代表大会的发展，而这又主要体现在乡镇人民代表大会的选举，即乡镇人民代表大会主席、副主席、乡长、副乡长、镇长、副镇长的选举上。1979年7月第五届全国人大第二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，是我国第二部地方组织法，它就人民公社、镇人民代表大会的选举中，候选人的产生和选举范围作了如下规定：人民公社、镇人民代表大会选举人民公社主任、副主任、管理委员会委员，决定镇长、副镇长人选。镇长、副镇长、人民公社管理委员会组成人员的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表联合提名。候选人名额一般应多于应选人名额。如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据多数人意见，确定正式候选人名单。

我国第二部地方组织法的制定还是处在改革开放之初和思想上的拨乱反正时期，所以带有明显的过渡性质。1982年12月10日对第二部地方组织法进行了第一次修改，有关乡镇人民代表大会候选人的产生和选举范围修改为：涉及人民公社的，一律改称为乡、民族乡；将乡、民族乡、镇人民代表大会选举的范围限定为选举乡长、副乡长、镇长、副镇长，不再选举政府其他组成人员；选举可以采用候选人数多于应选人数的办法，也可以经过预选产生候选人名单，然后进行选举。(www.xing528.com)

1982年对地方组织法所作的修改，是以新宪法为依据，在候选人的产生和选举范围等方面，形成了新时期我国农村基层政权建设的雏形。随着经济体制改革的深入开展和政治体制改革被提到议事日程，1986年12月，地方组织法进行了第二次修改。其修改的主要内容有：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会；乡长、副乡长、镇长、副镇长的人选，由本级人民代表大会主席团或者十人以上代表联合提名；乡长、镇长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举；副乡长、副镇长的候选人数应比应选人数多一至三人，进行差额选举；如果提名的候选人超过上述差额，由主席团将全部候选人名单提交代表酝酿、讨论，根据多数代表的意见确定正式候选人名单；补选乡长、副乡长、镇长、副镇长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等；主席团或者1／5以上代表联名，可以提出对乡长、副乡长、镇长、副镇长的罢免案。

我国1986年地方组织法的修改，使候选人的产生、选举范围更加明确、具体，可操作性更强，从而把我国农村基层政权建设向前推进了一大步。但随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，地方组织法又表现出了与经济发展要求的不相适应性。1995年2月，第八届全国人大常委会第十二次会议对地方组织法进行了第三次修正。第三次修正后的地方组织法，除了重申乡、民族乡、镇人民代表大会选举乡长、副乡长、镇长、副镇长外，增加了选举本级人民代表大会主席、副主席的内容；对候选人的提名作出更为严密的规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席和人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿并联合提出候选人。主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额。提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。在确定正式候选人的方式上，新修正的地方组织法恢复了预选的内容，并就乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席、人民政府正职、副职四种职务候选人的确定，作出了更为详细的规定。

（二）实践活动的探索与发展

新修正的地方组织法的实行，推动了我国现行乡镇国家机关领导人员的选举的改革探索。这种选举改革包括了选举前的人事考察程序，以民主评议与民主测评、民主推荐、组织考察与党委决定、酝酿协商为人事考察的主要步骤；设立大会主席团程序，通过选举办法程序；组织提名与代表提名候选人程序；确定与介绍候选人程序；投票选举程序等。由于各个地方政治、经济、文化发展程度的不同，使得一些地方在乡镇人大主席、副主席、乡长、副乡长、镇长、副镇长选举中，并不是完全固守这种已有的选举模式，而是结合本地的实际情况进行了改革与探索，采取了一些新的做法。如山西省临猗县在村民自治组织村民委员会选举的基础上，探索出了两票选任制，即在乡镇人民代表大会选举人大主席和乡镇长、乡镇党员代表大会选举党委书记之前的人事考察中，将民主评议和民主测评的范围扩大到全体选民的一种新型选举制度。其实际内容就是村民投信任票推荐候选人，人大代表和党员投选举票选举人大主席、乡镇长和党委书记及党委成员。四川省遂宁市市中区改革探索出了“公选制”，这是公开推荐选拔乡镇长、乡镇党委书记的制度设计。其具体做法就是改变组织提拔干部为干部自荐，在干部候选人提名方式中引进竞争机制和自我选择机制；增加了考试程序，以“考”的办法来筛选预备候选人人选；建立了通过对考试选拔之后的候选人人选进行民意测评投票的预选程序，以确定候选人选；确定公选过程的透明度，一改过去选拔干部前人事考察的秘密状态或半秘密状态。我国各地在以农村基层政权建设为内容的社会主义民主政治建设改革探索过程中所出现的上述做法，不论它们叫什么名称，也不论它们采取何种外在形式，在实际内容上它们都包含了如何产生候选人以及如何对候选人进行投票选举两个部分。因此，我们可以用宽泛意义上的“两票制”来概括上述各种形式。这种“两票制”形式的出现和推行，是新时期中国农村基层民主政治建设的新尝试。“两票制”真正体现和贯穿了民主选举的基本原则，对候选人的确定体现了由下而上的民主集中原则。

综上所述，我国基层民主建设取得了举世瞩目的成就，基层政权不断得到加强，村民自治也日益深入人心，但由于种种原因，也存在一些急需解决的问题，如少数农村基层党组织对党内民主缺乏正确的认识，法治意识、服务群众意识比较薄弱；部分村没有理顺“两委关系”，削弱了农村基层组织的战斗力，影响了党的路线方针政策的贯彻落实；一些基层干部素质能力不高，改革创新意识不强，组织管理水平有限；缺乏监督制约机制，村务不公开、办事不透明情况比较严重；相关法律法规不够明确具体，不能有效地保障村民自治等。