农业政策的历史演变及其优化

以改革开放作为时间节点，农业政策的历史发展可以分为前后两个时期，而改革开放至今这三十多年又可以分为三个阶段。

建国初期，千疮百孔，百废待兴，生产力极端落后，恢复农业生产和解决全国人民的温饱问题，自然成为农业政策的重要目标。此外，我国还面临实现工业化的重要历史任务。工业化需要大量的原始资本积累。摆在我国面前的路只有一条：从国内的农业着手，以农业积累发展工业。所以，当时我国政府采取的农业政策重点在于如何从农业中获取最大的工业化资本。政府对农产品采取统购统销，采用政府定价的方式，垄断农产品的运销利润并利用超高的工业产品与农产品的剪刀差实现利润的最大化。政府还采用农业合作社及严格的户籍管理制度将农民组织起来，并固定在土地上，以保证粮食生产。这样的政策为我国工业化进程做出了巨大的贡献。但我们也必须直面其产生的负面问题：如长期超强度地压榨农业，忽略了农业自身的投入与积累，严重制约了农业自身的发展，造成了农民长期深度贫困，农业发展潜力面临枯竭的危险。这种局面一直延续到改革开放。

1978年，安徽凤阳小岗村首创“大包干”体制，这种包产到户的新形式，掀开了中国农村改革的序幕，为我国的农业发展注入了新的活力，至1982年11月，全国实行家庭联产承包责任制的生产队比例达到92．3%，农业发展开启了崭新时期。

改革开放之后的农业政策大体上可以分为三个阶段：

第一阶段（1982—1989年），是农业恢复发展阶段。从面临枯竭中坚持过来的农业，在采用了家庭联产承包责任制后，农民的生产积极性得以充分调动，农业生产力迅速恢复。这一阶段国家的农业政策主要是调动农民的生产积极性，并通过提供“支农”政策来保证农业的发展，如为农业发展提供大量的工业产品，包括农药、化肥、农具等。(www.xing528.com)

第二阶段（1990—1999年），农业进入了快速发展阶段。国家放松了对两大农业生产要素的政策约束：其一是放松了农村劳动力的强制性约束，农民开始向城市流动；其二是放松农产品的统购统销约束，农产品开始进入市场，价格相应提高。这使农产品供给大幅增加，农民生活水平明显改善。但是这一阶段也产生了新的问题。当农业生产和农民收入达到一个“平衡点”之后，就很难进一步提高。加之进城务工收入的提高，促使大量农民离乡进入非农产业，农业生产再次遭遇“发展瓶颈”。这一时期，国家的农业政策偏向于保证农产品供应，通过地方政府引导、增加农业补贴等来保持农产品种植面积。

第三阶段（2000年至今），是我国农村经济结构调整，“工业反哺农业”阶段。中国对“三农”政策目标进行了重大调整，不再要求农业向工业化转移剩余，而是在坚持农业增产目标的同时，将农民增收列为“三农”政策的核心目标。世纪之交，中国农产品供求格局由长期短缺转变为基本平衡和丰年有余，客观上提出了将农业发展政策目标由解决总量短缺问题调整为解决农产品供求结构矛盾和质量问题的内在需求，以满足人民日益提高的生活水平和食品消费多样化的需要^[4]。我国农业生产广泛应用现代技术手段，同时在国家农产品最低收购价格机制的保证下，确保了农民增产增收。但伴随经济快速发展所产生的新问题也层出不穷：一是城市化进程所需的农村劳动力进一步增加，农村中高素质劳动力不足；二是城镇的发展也占用了大量的农业用地，土地资源流失严重，也不同程度受到污染，农业发展受资源约束愈来愈明显。这也在客观上提出了从粗放型发展向集约型发展和可持续发展转变的农业政策目标。为解决这些问题，国家采取了一系列强农惠农政策，如取消农业税，增加种粮补贴、农机补贴，加大农业投入，加大科技投入，加大农村基础设施建设等，加快推进社会主义新农村建设和城镇化建设，以稳定粮食生产，增加农民收入，改善农业环境。

从农业政策的历史发展可以看出，自20世纪50年代初国家工业化战略实施之日起，解决“三农”问题就与国家工业化交织在一起，“三农”政策目标及其实现路径是在实施国家工业化战略的前提下进行选择的。随着工业化的演进，当代中国“三农”政策目标也由解决温饱问题向农村经济、社会、文化、政治、生态全面发展演进，其实现路径也因“三农”政策目标及内外部条件的变化而进行着适应性变迁^[5]。目前，我国经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多。工业化信息化城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐，经济社会结构深刻变化对创新农村社会管理提出了亟待破解的课题。农业农村工作必须按照稳定政策、改革创新、持续发展的总要求，力争在体制机制创新上取得新突破，在现代农业发展上取得新成就，在社会主义新农村建设和城镇化建设上取得新进展，为保持经济社会持续健康发展提供有力支撑。