美国宪法规定的国会和总统制

一、合众国宪法

宪法的目的和理论依据

美国独立后与其说成为一个主权国家，不如说成了13个主权实体。原先反对英国统治的凝聚力消失后，邦联国会无权无财，难以应付国内外各种压力，甚至连基本的防务能力都不具备，合众国面临着存亡的危机。

1786年底，马萨诸塞州西部爆发了谢斯领导的农民起义，更是对美国敲响了警钟。大部分革命领导人形成共识：必须建立一个强大的统一政府，才能成为一个真正的国家，而不是13个独立州的松散邦联。1787年5月，原本只有修改邦联条例作为惟一目的和权力的费城会议，在华盛顿、富兰克林、汉密尔顿和麦迪逊等人的领导下，开成了一个制宪会议，起草了一个全新的宪法，旨在建立一个全新的政府。它不再是各州的联盟，而是以公民个人为基础，能直接向全体公民个人行使权力的全国政府。这一具有革命性的更改决定了此后美国的发展，制宪者们被称为合众国的缔造者。如果说独立宣言确立了美国革命的理想，那么宪法就是以一部成文的根本大法来落实这些理想。

美国宪法的理论基础首先是人民主权论。1781年通过的邦联条例只是州政府之间的契约，而宪法则直接以人民为基础。宪法的第一句话就是“我们，合众国的人民”，再不是以各州的名义。正因为宪法是高于政府的，所以它不能由一般的议会来决定，必须由专门为此召开的制宪会议来制定和批准。政府的权力来自人民，目的在于保护人民的生命、自由、财产和追求幸福的权利。制宪的目的是确立政府，但政府并不为自身而存在，人民才是国家的主体和最终目的。

其次是天赋人权和社会契约论。美国宪法是在长期实践英国法律的经验上产生的，英国采取不成文法，而美国的一切法律都是成文法。宪法是社会的全体成员协商达成的契约，为的是“建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福”。在宪法中，人民只是将自己的一部分天赋人权交给政府，使之具有必要的权威，而仍然保持了自己其他的权力。

在国体问题上，制宪者们并无太大的分歧，共和制是他们惟一认真考虑过的政体。他们既反对君主专制，也反对多数专制，同时考虑到美国疆域辽阔，因而决定不采用直接民主，而选择代议制民主，即人民不直接治理政府，而是选出代表来制定和执行法律。在这样的宪政民主政体中，民主是原则，也是程序。宪法不是笼统而抽象地谈论人民权利，而是具体落实到每一个公民，明确保障个人的基本尊严、价值、自由和权利。因为在制宪者们看来，个人才是社会和政府的最终目的。宪法的各种规定必须保证一个民选的政府始终处于人民的监督之下，保证人民自决自治的原则不至悄悄地被篡改。

制宪者们希望建立一个强大的全国政府，赋予它应有的权力来治理国家，但又不愿看到它强大得足以剥夺人民的自由，因此宪法遵循三权分立和制衡的原则。它谨慎地赋予政府的权力是分散而有限的，同时又用权力来制约权力，以野心来对抗野心，使其中每种权力都和其他权力相互制约，形成平衡。分权和制衡的目的在于监督权力，使之不至为害。制宪者们即便不全都持性恶论，也决不天真地认为人——尤其是掌权的人只能为善，更不信任权力机构。他们相信权力都有自我扩张的天性，必须加以限制和监督，即使是民选的执政者，若不受监督，也照样会无限扩张自己的权力，走向腐败。

美国宪法的理论依据是欧洲启蒙时代由洛克、孟德斯鸠等奠定的最先进的政治思想，制宪者们的特殊贡献在于精心制定了第一部切实可行的宪法，将这些原则付诸实践。

三权分立

制宪者们深信政府可以为害，于是将政府的巨大权力划分成若干小部分，致使任何决定不能由一方单独作出。哪怕处于多数的一派，也只能在有限的时间内控制政府的某个部分，而不可能同时控制全部权力。政府的权力分为立法、行政和司法三大部门，任何人只能在其中一个部门任职。三个部门的人员由独立而不同的方式在不同的时间和不同的范围内产生，因此具体负责的对象各不相同。权力划分后，各部门都具有宪法的和政治上的独立性。

宪法第一条第一款明确规定立法权归国会，国会由参议院和众议院组成。参议员由州议会选举产生，每州2名，任期为6年。参议员必须年满30岁，具有公民资格至少9年，并为该州居民。众议员人数按人口比例分配，当时为每三万人选举一名，由选民在自己的选区内选举产生，任期2年。众议员必须年满25岁，具有公民资格至少7年，并为该州居民。国会开会应有会议记录，不时公布于众，议员所投赞成票或反对票及其发言须明确记录在案。议员若有扰乱秩序行为，经三分之二议员同意，可以将其开除。

第八款逐项明确规定了国会具有的权力，主要是设立机构、组织政府、制定法律、管理财务以及宣战的权力。具体的如规定并征收税金、捐税、关税及其他赋税以作国家防务和人民福利之用；铸造货币、确定度量衡标准；设置最高法院以下的各级法院；宣战和配备军队；保障著作和发明专利权等。权力的罗列意味着权力的有限，未罗列的权力均应被理解为国会所不具有的权力，国会若行使任何未规定的权力应被视为违宪。但为了使宪法有灵活应变的能力，最后加了一条“弹性条文”，也称“默示权”，规定国会具有“制定为行使上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权力所必需而适当的一切法律”。

第九款规定了国会所不具有的权力，也就是被明确禁止的权力，如不得中止人身保护的特权、不得通过公民权利剥夺法案、不得授予任何贵族爵位等。

宪法第二条规定行政权归总统。美国实行典型的总统制，总统握有实权，有“民选的国王”之称。由于邦联国会的教训，制宪者们深感必须大权集中，有一位能令行禁止的行政首脑。总统的权力大致如下：执行法律、建议立法、否决国会的立法、处理外交、提名司法和行政官员以及统率军队等。在非常情况下，总统有权召集两院或任何一院开会。总统虽然对国会立法具有否决权，但对宪法修正案却不具否决权。总统人选必须出生时为美国公民，年满35岁，在美国居住至少14年。总统由选举人团选举产生，选举人由各州议会指定，其人数应与该州参议员和众议员的总数相等，但议员或政府官员不得被指定为选举人。

宪法第三条规定司法权属于最高法院和国会随时规定和设立的下级法院。司法权的适用范围包括宪法本身和其他合众国的法律、条约、涉外案件、以及以合众国为一方的诉讼和州际诉讼等。联邦法官由总统任命，参议院确认。法官一旦任职，只要行为端正，便可任职终身。

权力制衡

杰斐逊曾经说过：“自由政府是建立在猜疑之上，而不是建立在信任之上的。”制宪者们精明地设置了种种障碍，使权力不能集中在任何一人或一个部门之手，以避免胡作非为或盲动。控制的办法主要是使每个部门都在别的部门中发挥一定作用，有能力延缓甚至阻止其他部门的行动，从而使它们相互制约，形成权力间的各种平衡。

但首先应该注意的是政府和人民之间的平衡。防止滥用职权的第一道防线当然是人民，人民掌握选举、监督和罢免官员的权力。国会由人民选举产生，对政府来说最重要的钱袋主要由民选的众议院来掌管，表达自由的权利保证了舆论监督的实施。总统虽然由选举人团产生，但选举人不得由议员或官员兼任，保证了立法和行政两大部门的人选由选民决定。

其次是联邦制。联邦和州各有自己的政府班子和立法。州政府的官员由各州自行选举产生，联邦政府无权任命州长或州级官员。州的立法虽然必须符合宪法，但是宪法保证州的领土与主权不受侵犯。两套平行的政府分别选举产生，联邦和州之间构成了又一种制衡。

宪法对政府三大部门间的制衡规定得更为详尽。在总统和国会之间，总统有权否决国会的立法，但是国会两院又能以三分之二多数否定总统的否决。总统有权提名联邦法官和部长候选人以及缔结条约，但是都必须经过参议院的批准。国会可以通过弹劾将总统或法官免职，但必须达到三分之二多数。众议院独操弹劾权，参议院独操审判弹劾案之权。若总统受审，必须由最高法院首席法官主持审判。弹劾的结果只是免职，但被定罪的人，仍可依法受起诉、审判、判决和惩罚。除弹劾案外，总统有权对危害合众国的犯罪行为发布缓刑令和赦免令。

构成国会本身的两院之间也彼此制衡。参议院和众议院互有否决权，也就是说，任何立法必须由两院同时多数通过。一切征税案都由众议院提出，但法官和官员的任命都由参议员批准。众议员由选区人民直接选举产生，每2年选举一次，更换全部议员。参议员由州议会选举产生，每6年选举一次，只更换三分之一的议员，由此保证国会的连续性。而总统是4年一选，在两次总统选举之间的议员选举称为中期选举。宪法规定，当第一批参议员产生后，尽快将其分为人数大致相等的三部分，一部分2年后改选，一部分4年后改选，一部分6年后改选，从此形成每次更换三分之一的局面。

司法和其他两部门之间同样构成制衡。总统任命最高法院法官，但法官上任后只要忠于职守，便可终身任职，这就保证他们不再受到任何权力或私利的牵制，以便作出公正的判决。最高法院有权对包括宪法在内的一切法律作出解释，从而导致了司法复审权的确立。法院有权宣布国会通过、总统签署的法律为违宪而非法，总统和国会都必须服从法院的判决。但是最高法院无权否定宪法修正案，国会若要否定最高法院对于某项法律的违宪判决，可以通过宪法修正案，这样便与法院无关。同时，国会有权对玩忽职守或犯罪的法官提出弹劾。

政教分离与军政分离

政教分离是美国立国的基本原则之一，也是对政府的重要制约，制宪者对此毫无异议。宪法第六条规定，“决不得以宗教信仰作为担任合众国属下任何官职或公职的必要资格。”第一条修正案又规定，国会不得确立国教或禁止宗教自由。

宪法规定，国会有权制定有关管理和控制陆海军队的各种条例，制定民兵组织、装备、训练和管理的办法。军队和民兵的职能是执行联邦法律，镇压叛乱和击退侵略。

美国总统为合众国的陆海军总司令，又是民兵奉召为合众国执行任务时的统帅。军队被置于国会和总统的直接控制下，只有执行联邦政府法律的责任而无权干预政治，更不能非法地用于派系之争。

公民的自由权

公民是国家的主体，政府的存在是为了维护公民的权利，因此宪法作为一个根本大法，不由议会批准通过，而必须由高于议会的权力——人民直接组成的制宪会议来批准，费城的制宪者们的这一决定是有意将宪法置于政府及其他一切法律之上。

1787年的美国人刚刚摆脱了一个强大的英国政府，因此很多人并不欢迎再建立一个强大的全国性政府。宪法制定后，虽然联邦党人以他们的威望、雄辩、精明和干练明显地压倒了反联邦派，但是仍然不得不作出妥协才使宪法得以通过。这妥协就是现在称为“权利法案”的第一至第十条修正案。联邦党人宣称，宪法本身赋予政府有限的权力，因此公民的这些权利已经包含在宪法之内了。但许多人还是担心公民的权利得不到保障，坚持将它们列入宪法，最后便以修正案的形式于1789年由第一届国会通过，1791年获得州的批准。

这十条修正案重申了州权和公民不受侵犯的权利，它们主要是宗教自由；言论自由；出版自由；和平集会自由；持有和携带武器的权利；住房不受侵犯的权利；人身、住所、文件、财物的安全保障；不受无理搜索拘留的权利；犯法时有受陪审团公开审判的权利等。并且重申，“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”这等于再一次确认了合众国的权力来自人民和各州，人民和各州为了自身的利益，通过宪法这一契约的方式将自己的一部分权力赋予了合众国政府，但仍然保留了其他的权力。

宪法的民主化修正

制宪者们考虑到宪法是一部根本大法，涵盖面广，所以措辞简洁而笼统，全文不足五千字，留有充分的解释和修正的余地，使之能与时代一起进步。他们也考虑到宪法毕竟不宜经常变动，因此为宪法的修正设置了不少障碍。宪法的修正权在国会和各州，总统对宪法修正案无权否决，最高法院对修正案亦无司法复审权。

宪法的修正案可以用两种方式提出：一是国会两院的三分之二多数提出修正要求，二是三分之二的州提出要求召开制宪会议。批准的方式也有两种：一是四分之三州的议会通过，二是四分之三州的制宪会议通过。宪法修正案中经常写明必须在国会提交各州之日起7年内批准，否则无效。

迄今为止，美国一共通过了27条宪法修正案。10条权利法案是与宪法同时通过的，后来通过的有17条，其中第二十一条是取消第十八条的禁酒。分析这27条修正案，有的属于技术性的，如规定总统上任和国会开会的日期时间，总统与副总统的继任办法等，但总的趋势无疑是推动美国向民主化的方向发展。第十三条修正案废除了奴隶制，第十四条修正案给予被解放的奴隶以公民身份及同等法律保护，第十五条修正案给予被解放的奴隶中的成年男性以选举权，内战后制定的这三条修正案可以说为以后的修正案确定了大方向，促进了美国的民主化进程。第十六条授予国会征收所得税之权力，第十七条规定参议员由人民直接选举产生，第十九条给予妇女选举权，第二十二条规定总统任期不得超过两届，第二十四条取消某些州存在的限制选举的人头税，第二十六条将具有选举权的公民年龄从21岁降至18岁，第二十七条规定同届国会不得自行提高议员所得报酬。一条条修正案的制定使享有公民权和选举权的人数与1787年宪法制定时相比，增加了何止一倍，可以说逐步实行了普选制。正是美国宪法本身具有的灵活性和人民主权，使之得以合法地自我完善而不必诉诸革命，终于成为目前世界上使用最长久的成文宪法。

宪法禁止确立国教，美国也不存在统一的意识形态规定，在精神方面维系全体国民的主要是对其基本政治结构和价值观念的认同和信念，而宪法正是它们的集中体现。宪法第二条第一款规定，每一位总统就职时必须作如下宣誓：“我庄严宣誓我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力维护、保护和捍卫合众国宪法。”宪法是美国的核心，美国人心目中最神圣的权威，它包含着他们公认的自由平等公正。它具有最高的约束力，任何联邦的法律或州的宪法和法律都必须与之相符，任何国体政治的重大变动都必须经过宪法这一关，任何人都必须遵守宪法，不得超越其上。二百多年来，新事物新问题层出不穷，决非制宪者或任何人所能预见，世风、习俗和观念也随之变化。然而宪法却保持了基本不变，其中五分之四的原文无须改动仍能适用。宪法所体现和保证的对于权力的控制监督、政府的稳定性、连续性、政府行为的正当程序和妥善决策等等，使美国的体制能不断地适应变化，跟上时代；使美国的发展，尤其是权力的转移，能相对平稳而合法地进行。

二、联邦制

双重政府

美国是先有州后有国，建国初期的美国人对本州的忠诚远胜于对合众国的忠诚。宪法确定了联邦制，划分了全国政府和州政府的权力范围，明文规定了它们所共有的权力以及各自所拥有的和被禁止的权力。全国政府和州政府的权力均由宪法授予，州权不是来自全国政府，因而不能由全国政府收回。全国政府和州政府构成联邦制中的二元，作为并列的同等主权实体实行共管。两个政府都由民选产生，都直接对人民行使权力，每个美国公民同时接受它们的治理。州之下还有市、县等地方政府，它们的设立和权力由州政府授予，合众国宪法中不作说明，州政府和地方政府之间只是单一制中的从属关系。现在，全国政府通常被不很确切地称为“联邦政府”。

制宪者们确定联邦制政体首先是基于当时已经存在13个独立政府的现实，但他们也认为联邦制自有其不少优点。双重政府无疑使政府权力分散，符合防止专制、保护自由的制宪原则。人民可以通过对两个政府的不同态度促使其平衡，当他们的权益受到一个政府侵犯时，可以将另一个政府作为保护自己的工具。联邦制分州管理，因此不必在任何事情上都强求全国一致，这样既避免了统一标准的麻烦和弊病，有利于各州因地制宜地进行治理，又能鼓励各州成为小范围革新的场所，失败了损失有限，成功了推广全国。1920年通过的第十九条修正案赋予妇女选举权，而怀俄明的妇女则在1888年就开始享有选举权了。二百多年来的经验表明，由于联邦制下的权力分散，极大扩展了人民参政的机会和效果，符合美国人自治的观念和习惯，活跃了政治生活。

全国政府对州政府的责任由宪法第四条规定如下：全国政府保证各州实行共和政体，保护各州免遭入侵，并应州的请求平定内乱。各州之间的关系应该是相互尊重彼此的法律、文件和司法程序，各州公民享有同样的特权和豁免权。全国政府尊重各州的领土和主权，但新州必须由国会接纳方可加入联邦，各州无权以任何方式建立新州。当全国政府和州政府之间或各州政府之间在理解各自的职权上发生分歧时，由联邦最高法院裁决。

联邦法律至上的原则由宪法第六条作出规定：合众国法律和条约为全国最高法律，各州法官均应受其约束，当州的宪法和法律与之相抵触时，以联邦法律为准。第一条第十款还明文禁止州政府行使以下权力：缔结条约、参加同盟、发动战争、铸造发行货币、剥夺公民权利、授予贵族爵位、私自征收进出口税、和平时期保持军队等，州际协定须经国会批准方能生效。而全国政府在行使权力时也不得实际妨碍各州履行职责的能力。制宪者们认为，列出禁止各州行使的权力便已说明各州拥有未被禁止的权力，但由于各州的要求，第十条修正案将这一暗含的意思明确地表达了出来，规定凡未授予合众国，又未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留。

联邦制中两个政府的关系一直是美国政治生活中一个重要问题，但无论是持国家主义观点的还是州权论者，都并非只是出于纯粹的理论考虑，而是含有具体政治内容的。合众国初期州权论者相对强大，不止一次地提出并尝试过对联邦法律的否决权。当南方极力维护奴隶制时，州权的喧嚣达到了顶点，终于导致分离。联邦在内战中的胜利使州权论者受到致命打击，从此无力与联邦政府抗衡，美国在精神上实现了真正的统一。但直到内战后，联邦政府和州政府分权分管的局面还是基本未变，联邦政府基本上只提供全国性的邮政服务，负责给州拨地建学校，修运河，筑铁路，对付印第安人，防卫边境，实行宅地法等。医疗、治安、商业管理等纯属州务。此后的一系列社会变迁，包括工业化、都市化、一次大战、大萧条等，尤其是罗斯福新政的实施，使联邦政府的权力逐步扩大到统管经济及社会保障，因为解决这些全国性甚至全球性的经济、政治和外交问题已经完全超出州政府的能力了。这时的联邦制中共有权增加，具有明显的合作关系。两个政府的权力同时增加了，而联邦政府的增扩更大，从新政开始的联邦拨款连续发展了40年，在州和地方政府中发挥很大作用。

1970年代初这一趋势开始逆转，两党的保守派都要求回到二元的联邦制，尼克松在1972年提出“新联邦”，推出联邦和州的“岁入分享”计划，项目拨款也改为一揽子拨款，使地方上有更多的支配自管权。但国会并不愿意放松对资金的支配权，1986年又恢复到原先的方式。里根上台后坚持削减联邦的国内开支，让更多的事情由州和地方去做，现在美国政府职能开支的三分之二在州和地方。虽然联邦和州的关系并非一成不变，但联邦政府的作用在过去的二百多年里无疑一直在加强，和每个美国人的关系越来越密切。然而，联邦制的框架和原则基本上还是按照宪法所规定的形态存在着，州政府仍然活跃而有效地治理着各州。

联邦政府职能的扩大主要是通过它所拥有的三大权力——战争权、州际和对外贸易权、征税开支权，由于社会的变化，一件事所涉及的方方面面日益广泛，可以达到无所不包，现在只要宪法不明文禁止的事，联邦政府几乎都有权处理。例如战争动员肯定会涉及经济的各个部门，种族歧视极有可能妨碍州际贸易，如此类推，联邦政府对很多原本不属于它职权范围的事都有了介入的理由和机会。目前，联邦制的运作方式主要是联邦政府拨款，州政府办事，拨款成了联邦政府的主要干预手段。罗斯福新政前，联邦拨款只占州和地方政府开支的2%左右，现在则占到30%左右。60—80年代是联邦拨款猛增的20年，1960年只有50个联邦拨款项目，1980年增至500个，总支出超过800亿美元。这是因为联邦政府通过了大量有关医疗保健、教育、社会福利、环境保护、城市复兴等方面的法律和项目，州和地方政府必须依靠联邦拨款，才能兑现所定目标。

联邦拨款采取不同的方式，主要有分类拨款、项目拨款、整批拨款和岁入分享。前两种更接近于专款专用，后两种给予州和地方更多的自主权。联邦通过拨款时的附加条件和监督使用在实际上控制着它依法不能管理的事务，例如国会无权管理教育，但通过是否拨给州用于教育的专款，便可使学校实施赞助性反歧视法，中断拨款规定还给予国会撤回已拨款项的权力。但是，联邦政府也并非完全能通过拨款来控制州政府，实际操作更像是双方的讨价还价。国会议员都来自各州，代表着各州的利益，正是他们在决定联邦征税的总数，而且由于州与州之间的竞争，拨款一般都是平均的，也不统一规定使用方式。来自全国的联邦税收统一分配后用于各州，其实也是在贫富不同的州之间实行的一种平衡互助。

随着联邦预算赤字的不断上升，从卡特政府开始便在削减开支。到里根上台，更是将限制联邦政府规模、把权力还给各州作为他改革的目标。从此，无论共和党还是民主党的总统，都不得不限制联邦开支，以达到更好的财政收支平衡。

国会

国会由众议院和参议院构成，附设国会图书馆等机构。众参两院各有自己的一套班子和运作规则，既有相同之处，也有不同之处，相互协调配合。

各州众议员人数统一按人口比例分配，最早是3万选民中产生一名。但是从1929年开始，众议院人数确定为435名，按人口分配，因此当一个州人口下降时，该州的众议员名额也将随之下降，从而影响到它的总统选举人总数。

众议院每年要处理大量议案，不可能在全院范围内来研讨决策，因此采取委员会制。议案分门别类，首先交付各委员会调查论证。每个委员会都是一个独立的小权力中心，当它召开听证会时，有权传唤行政官员作证。现在众议院有22个常设委员会，每个委员会由30多名议员组成。委员会又有下属的小组委员会，总共有135个。众议院的首席官员是众议院议长，由多数党选定一位资深议员担任，多数党领袖协助他工作。议长是众议院中最有实权的人物，他有权将立法送交委员会、决定议案和议事程序、认可发言、指派议员参加特别委员会和协商委员会、选任议事规则委员会的大部分委员等。他的政治影响和幕后策划能力也非同一般。少数党也有一位领袖，当该党成为多数党时，他就成了众议院议长。委员会的委员常由各党全体议员开会协商选派，委员会主席和多数委员通常来自多数党，须有能力在该专门领域内进行工作。主席习惯上论资排辈，由资历最长的一位担任，但现在也改成选举产生。

参议院主要是个负责审查的院，对总统的行动和任命表示认可，它的规模比众议院小得多，开会时也更随便，有更多的时间进行辩论。参议员每州2名，总数为100名。参议院也分成委员会进行工作，现有16个常设委员会，每个委员会十几人或二十几人不等，每个参议员大约要在3个委员会的8个小组委员会任职。委员会中最重要的有外交委员会、财政委员会和拨款委员会等。

参议院议长由副总统兼任，他平时没有投票权，只有在双方票数相等时，才有权投下关键的一票。副总统缺席时，由多数党推举一名临时议长，由于参议院议长不起作用，一般由资历较浅的议员担任。参议院中最有影响的人物是多数党领袖，他可以决定议事日程。

宪法赋予国会很多权力，并且通过“必需而适当”这个条款赋予它一种应变的权力。但是在实际政治中，却是总统的权力一直在扩大。水门事件后，国会有意识地进行改革，努力恢复自己的权力，通过了一系列立法来加强对白宫的控制。除了立法外，国会还是选民的代表，要负责平衡地方、州和国家的关系。国会也是全国性的辩论场所，所有重大问题都要在这里辩明决策。在改革后的20多年间，国会的工作人员增加了4倍，达到3.2万多名，扩大了自己的情报来源，加强了进行独立预算研究和调查的能力，减少了对行政部门的依赖。但国会的工作人员并不都在华盛顿工作，为了便于和自己的选民保持联系，他们中有三分之一在家乡工作。

白宫

总统是美国惟一的一位由全国选民选出的官员，他所领导的行政部门是美国政府中最大的部门，有工作人员300万左右，分为国务院、财政部、国防部、司法部、内政部、农业部、商业部、劳动部、卫生与公众服务部、住房及城市发展部、交通部、能源部、教育部等13个部。部下设处、局、科、署等机构。正副部长和大使等最高一级的官员都由总统任命，参议院批准，但是99%的官员是通过文官考试后录用的。

总统内阁包括国务卿和主要部的部长，但美国内阁的作用常因总统个人的喜好而定，现在的总统往往更器重他的私人顾问。1939年后，总统的行政办公机构包括白宫办公厅、管理预算办公室、经济顾问委员会、国家安全委员会和中央情报局等。总统班子中有他的私人顾问，他们大多来自他的竞选班子，还有新闻秘书、国会联络人、演讲撰稿人及其他助手。此外，联邦政府还设有一些独立的行政机构来管理专门事务，如人事管理总署、州际商业委员会、联邦贸易委员会、联邦储备局、国家航空航天局、美国邮政总局和美国新闻总署等。

宪法赋予总统极大权力，除了执法、军事和外交外，他其实还有相当的立法权，因为宪法规定他必须随时向国会报告联邦情况，建议必要和妥善的措施供国会审议，并有权召集特别会议或宣布休会。总统所提出的建议往往就成为立法的依据或议案本身。总统还有权考虑优先拨款的事项，有的总统还使用行政权扣留拨款，从而在执法过程中将自己的意志凌驾于国会之上。虽然战争权属于国会，但是长期以来，总统通过行政命令调动部队，使美国实际上处于战争状态。鉴于越战的惨痛教训，国会于1973年通过战争权法，规定决定战争的权力属于国会。在外交上，宪法规定外交条约必须由参议院的三分之二多数批准，总统为了避免这一麻烦，很容易使用行政协定来代替条约处理外交，因为行政协定根本不需要参议院批准。总统还握有否决权，否定两院通过的议案。他甚至不需使用否决权，只要将议案搁置10天不签，议案便自行作废。

联邦政府的立法决策程序

由于宪法在建立全国政府时考虑的主要是限制政府和保障民权，因此联邦政府立法程序的规定颇为复杂。同时国会的活动和辩论都是公开的，给人以一种吵吵嚷嚷、讨价还价的低效率印象。

所有议案都必须由参议院或众议院提出，每年议案数可在1.5万左右。当一项议案由一个众议员提出后，它在分类后首先交有关委员会的有关小组委员会审议，在这一关口上约有95%的议案就被淘汰。受到支持的议案便进入调查研究阶段，召开听证会听取意见，然后小组再讨论修改和投票表决，通过后便送到上级委员会。当上级委员会也审议赞同后，就送交众议院进行全院范围的辩论表决，如获通过，便将此议案送交参议院。

议案到参议院后，以上的全过程又再重复一边。如果一项议案由参议院提出，也要经历同样的过程后送交众议院。当两院都在全院范围内审议批准后，便可送交总统签署。如果两院有分歧，便由一个两院共组的协商委员会来协调不同意见，最后产生一个妥协案，送交总统签署。总统对议案只能接受或者拒绝，不能做任何修改或批准其部分。当总统签署后，该议案便成为法律，通常以议案最初提出者命名。若遭总统否决，议案退回国会，但国会两院可以以三分之二多数否定总统的否决，使议案照样成为法律，但一般来说，集合这样的多数并不容易。

从议案提出到成为法律，期间要经过十多道关卡，在任何一关上都很有可能被否定或延误掉。小组委员会、委员会、两院都有权不予通过，此外还有一些特殊的方式，一是总统的搁置否决，即在提案送交后10天不作处理，使它自然取消。二是参议员的冗长发言也可达到同样目的，在众议院中，议员的发言是有时间限制的，但参议员的发言时间不受限制。当一个参议员有意耽搁掉一项议案时，他可以发表喋喋不休的演说，阻挠会议进程。为了讨论别的问题，会议只好将这项议案撤下搁浅。当会议即将休会时，冗长发言更能产生威胁。几个议员如果联合起来，只须隔一段时间对发言人提出一个很长的问题，使他得到足够休息，他就可以继续冗长发言来达到目的。现在，参议院已对此进行改革，规定只要有五分之三多数即60位参议员投票赞成结束冗长发言，发言便只能再持续一个小时。

总统与国会的选举产生

联邦政府的三个部门中，除了司法官员是任命外，总统和国会都由民选产生。美国共有民选官员约52万，为世界之最。

宪法对担任总统职务的人只规定了三个条件：出生时为美国公民，至少35岁，在美国境内居住至少14年。总统由选举人团选出，每州选举人数等于该州参众两院议员总数。选举人团总票数为国会议员总数535张加上首都华盛顿特区的3张，总共是538张。选举人由州议会所定方式选派，但议员或官员不得任选举人。选举人在州内投票选出两名总统候选人，其中至少一人不能是本州居民。该名单和票数在签名封印后送交参议院议长，各州证明都到齐后由议长在两院全体会议上当众开拆，随即计票，得票最多又过半数者为总统，即至少270张。如无人过半数，由众议院从得票最多的5人中选举一人。如过半数者不止一人且票数相等，由众议院投票选举其中一人。选举时以州为单位，每州一票，票数过半即可。总统选出后，得票最多者为副总统，若出现票数相等，由参议员投票选出副总统。选举人的选举时间和他们选举总统的投票日期由国会确定，全国统一。经过二百余年的变迁，尤其是全国性政党和大众传媒的巨大影响，美国总统的选举虽然在形式上与宪法规定的差别不大，但实际操作却已经和以往很不相同了。

总统任期四年，因此每四年举行一次大选。大选过程可分为三个阶段：预选、政党的全国代表大会和秋季大选。

一般在大选前一年或一年半，准备竞选总统的人就要在记者招待会上正式宣布，在大选年的2—6月各党竞选人通过预选减至一人。预选的方式各州不同，20世纪以来，大部分州采用了总统预选，其余的州仍沿用旧式的核心会议即党的代表会议。总统预选也有开放和封闭等不同种类，实行开放预选的只有6个州，所有选民不论党派都可参加。实行封闭的只有登记的党员可以参加。有的州让选民投两张票：一张上写明要谁当总统，另一张选举出席政党全国代表大会的代表。有的州只投后一张票，但代表对总统的投票意向一般都比较明确。预选日期最早的州是新罕布什尔，因此格外令人注意。核心会议就是州的政党代表大会，代表们由对全体党员开放的投票区党代会逐级选举产生，每次会议上党员对候选人及竞选有关问题进行讨论，选举出席上一级会议的代表。核心会议日期最早的是艾奥瓦。当全国的预选和核心会议都举行之后，政党的候选人也就基本有了眉目。

政党的全国代表大会通常在7、8月份召开，政党公开举行全国代表大会的传统是由杰克逊时代的民主党开始的。虽然开会时候选人实际上已经决定，但全国代表大会还是一次重大的政党盛会，一般要开3、4天，会上提出全国委员会的报告、确定方针、通过政纲、弥合竞选时产生的分歧、显示全党的精诚团结。各州代表人数按该州选民比例分配，代表们基本上按选民的意愿投票。大会最后一天选出该党总统候选人，副总统候选人则由总统候选人提名，人选经常是为了达到平衡，争取更多选票，现在总统候选人往往在会前便已宣布他的竞选伙伴。

从8月下旬到11月初，总统候选人就忙于制定竞选策略，在全党的支持下，开动一切竞选机器进行宣传，扩大影响，并有选择地四处竞选，发表演说。所去之处往往是两党势均力敌，意见有争议，结果不明朗的地方，选票多的大州当然也是重点。从1960年起，总统候选人开始进行公开的电视辩论，使全国人民对他们有直观的了解。从1976年起，副总统候选人也开始进行电视辩论。

全国选举日定在11月初，选民们并不直接投票选举总统，而是在两份政党提出的选举人名单中进行选择。担任选举人大都表示一种荣誉，他们的倾向是明确的，所以选民们实际上也就是在选总统，这场选举称为“普选”。两份名单中得多数的那份为胜者，根据“胜者得全票”的原则，该州的全部选票都归它，因此争取像加州这样拥有最多选举人票的大州就格外重要。12月第二个星期三后的第一个星期一，获胜的选举人去各州首府，将选票投给本党的候选人。选票集中到众议院议长，两院在1月初计票，正式宣布下一届总统。1月20日，新总统宣誓就职，新的一届政府上任了。

参议员和众议员的选举往往更多地依靠个人而不是政党。参议员任期6年，每州2位，在全州范围内选出，竞争激烈，在正常情况下，每次只选举一位。第十七条修正案将参议员的选举由各州议会选举改为由人民直接选举。参议员出现缺额时，由州行政当局发布选举令进行补选，此前由州议会授权行政官员任命临时参议员。众议员每两年全部改选，在各自的选区内进行选举。竞选议员的人必须建立个人的竞选组织、筹集资金、雇请竞选专家总管、争取政党提名。他们除了广告宣传外，还须挨家挨户地进行个人接触和游说，内容以地方性的问题为主。如果获得提名，他们便可得到政党投票集团的支持，只是现在党派忠诚已经明显下降。众议员要和选民保持经常联系，奔走于家乡和华盛顿之间，相当辛苦，报酬也不高，因此竞争不如以往激烈。议员利用在职的知名度和特权，大约百分之八九十可以重新当选，一般可任职十几年甚至几十年，现在自动引退的议员也增多了。

美国选举中发现的问题很多，例如美国人对总统的期望很高，既要他作为行政首脑提供坚强有力富于创造性的领导，又要他作为精神领袖高瞻远瞩，能激发全民的想象和士气，还要能平易近人、品质高尚、足以为人师表。在外交上，总统又是国家的象征，要求他能维护世界和平，有大国领袖的气度。这些品格和能力加在一起，几乎就是完人了。但是目前的竞选方式却越来越成为对候选人辩才和体力等因素的考验比较，而这些未必是他们的职务所最需要的品质和才能。此外，像“胜者得全票”的原则是否能代表选民意愿也颇有争议。

但是，竞选中最令人担忧的还是竞选经费问题，竞选已经成了一项耗费巨资的政治活动。1980年代初，一名众议员的竞选经费在50万到200万以上，一名参议员竞选可耗资100万到700万。尼克松在1972年大选中的花费达6000万。1976年全国所有竞选费用为17500万，到1980年则达到5亿。竞选资金主要来源于私人或集团捐款，他们会要求政治回报——谋求职位或通过有利于自己的法律等，这就造成政治上的舞弊和腐败。水门事件后，要求改革竞选筹款和政治资金管理的呼声越来越强烈，1974年国会通过了竞选改革法，设立联邦选举委员会，管理总统及议员的竞选资金筹集，候选人必须报告捐款开支实况。联邦可以向候选人提供一定的竞选资金，凡接受的总统候选人可以在全国代表大会前开支1500万，其中半数由联邦竞选基金提供。获得政党提名的候选人可以在大选中开支3000万国库资金。私人捐款也有了限制，一个人捐给一名候选人的款额不得超过1000美元，团体捐款不得超过5000美元。但是对个人或组织在不与竞选发生联系的单独活动中的开支不限。竞选筹款法限制了巨额捐款人的作用，并使捐款和开支公开化，但弊病和漏洞也还是很多，小额捐款的作用加大了，通过变换方式仍然可以集中巨款。单独开支不加限制是个大漏洞，对政治活动委员会日见增长的开支势力也还是无能为力。而且该法不适用于国会议员的选举。批评者说，富裕的候选人从中获益，不富裕的和独立的候选人处于不利地位。也有人认为，由政府资助竞选等于向选民征税却剥夺他们选举的权利。

州政府的构成与运作

美国的联邦政府在加强的同时，州和地方的政府也在加强，而且承担着更多的政府职能。虽然州政府的结构各有不同，但大致和联邦政府相似，都有一个成文宪法。州宪法一般很具体，因此长度往往超过联邦宪法，有的可长几倍，修改频率也更高，有的已经修改过两百多次。州宪法和联邦宪法一样，都遵循分权制衡的原则，州长负责行政，州议会负责立法，州法院负责司法。

除内布拉斯加外，美国所有的州议会都分为参众两院，规模各州不一。参议院通常有40人左右，一般任期为4年。众议院通常有100人左右，任期为2年。参议院议长一般由副州长担任，众议院议长由多数党领袖担任。根据合众国宪法，州有自主权，州议会拥有未授予其他机构的一切权力，负责征税拨款、建立并检查各种行政管理的机构、设立法庭、规定选举人资格、举行各级选举、进行案例调查、为选民提供服务等。州议会也和国会一样，以委员会的方式进行专业化的决策。大州的议会终年处于工作状态，小州的议会一般每年集会一次，会期2—3个月。两院议员均由州的全体选民选举产生，选举根据一人一票和公正的原则按选区进行。1960年代前，农村和小镇在州议会中所占名额比例一直高于其人口比例，60年代重新划分选区后，规定同等代表名额代表同等人口，提高了城市的代表比例，从此每隔10年就根据新的人口调查结果重新划分选区。美国现在共有州议员7438名，他们大多为兼职，需要往返于州府和自己的选区之间，不仅辛苦，而且影响私人生活和工作，加之薪俸不高，大多不求连任，所以每届议会都有三分之一为新人。原先议员多为中产阶级的白人男性，律师出身者最多。现在妇女和少数民族的议员人数增加，约占五分之一。

州长为一州之长，具有最高行政权、财政预算权、任命权、否决权和赦免宽恕权。州长还有权召开州议会的特别会议，颁布具有法律效力的行政命令。州长也是州国民警卫队的总司令。与总统不同的是，州长的否决权包括项目否决权，可以否决议案的某些部分而保留其他部分。但是州长的任命权明显少于总统，州政府的官员大多选举产生，主要有州的检察长、州务卿、司库、审计官、学监等，他们相对独立于州长，党派也不那么重要。州长这一职务在美国独立后刚产生时，由于总督这一职务的联想而使人颇感疑虑，不愿委以重任。现在州长的职责在加强，为了保证配合成功，正副州长实行联袂选举。竞选州长的条件一般是年满30岁，在该州居住至少5年。州长任期4年，现任州长中律师出身的占了一大半，其次来自企业界。

每个州都有自己的最高法院，下属的有上诉法院和县市的初级法院。法官有任命的，但大多选举产生，因而对民意更为尊重。他们通常都有4—15年的固定任期，也更容易被罢免。作为法官，必须摆脱党派之见做到不偏不倚。对法官有规定的评估程序，专门的委员会负责处理法官的渎职行为。

在州的立法过程中，有组织的利益集团和州的政治行动委员会对州议会能施加很大影响。教师、劳工、各种经济势力和行业组织起来，进行大量的院外活动，促使法律的通过或否定。1970年代以来，在州和地方一级的政治中，直接民主的方式正在出现和推广，其中包括创制权、公民复决权和罢免权。创制权允许任何个人或利益集团草拟州的法律或宪法修正案，然后征集同意者的签名，签名人数一般规定为上次选举投票选民数的百分之五至十五，签名数达到后，便与提案一起交给指定官员，等待在下次选举中投票表决。公民复决权是公民以多数否决立法的一种方式。罢免权是公民通过请愿书并征集签名来罢免那些由选举产生而任期未满的官员，不必提出控告和证明过失，签名数一般要求达到选举该官员选民数的25%。人们对这些直接立法的方式意见不一，有的怀疑公民是否有足够能力对各种问题作出准确判断，是否更容易为利益集团所操纵，并认为这样做有悖于代议制的原则。但实践结果表明，人民欢迎这样的参政机会。在1980年代中，全国各州每两年就有大约250个问题通过公民投票表决，而且他们的判断也并非想象中的那么草率。(www.xing528.com)

地方政府

美国50个州分为8.3万个地方政府，平均每州一千至两千个。地方政府没有主权，只是州政府的治理工具，由州的宪法或立法来划分地方政府的管辖区域并决定其权力，合众国宪法上根本没有提到地方政府。各州地方政府的构成大同小异，一般都逐级分为县、镇、市、教区、学区、特别区等，但同样一级的地方政府在不同的州可以意味着人口，面积及职能上的巨大差别。一个堪萨斯州的市可能只有二百人，而一个伊利诺伊的村子可能有6万人口。

美国共有三千多个县，其中农村县约2400个，大都市县约600个。县政府是州派出的代理行政机构，很少立法权，只是代表州执行法律和办理日常例行公事，诸如记录档案、签发执照、提供公共服务设施、管理交通、学校、消防、警察、供水、卫生、医院等。除了联邦政府和州政府的拨款外，县政府有权征收财产税来支付这些开支。县政府通常由一个3—12人的专员委员会或监督委员会和几个行政司法官员一起行使权力，他们都由民选产生。委员会成员都为兼职，他们决定如何征收地方税来支付各种项目的所需费用，通常也有决定土地使用方针和划分邮政分区等权力。行政司法负责人一般包括检察员、县书记员（或称县法庭书记员）、司库、卫生员、审计员等，各自负责一些相对独立的机构。县的首席行政官为县长，一般由选举产生。在有些地区，县又被划分成乡，在新英格兰称为镇，是该地区的历史产物，其每年一度的市镇会议被认为是直接民主的范例，全体选民可以参与商讨和决定当地的公共事务。

城市为人口稠密地区，至少应有几万人口，虽然个别地区也有几百人的城市。市政府都有特许状，只拥有明文授予的权力，但有一定的立法权。每个城市通常有一个由公民起草通过的公约或宪章，相当于该市的宪法，规定了政府的结构、官员的权限和选举办法。现在美国有半数的城市实行这种宪法性的地方自治。20世纪初美国城市改革后，市政府的结构一般不外乎市长—议会制、委员会制和市议会—经理制三种，各有特点，适合不同的地区和公民。市议会实行一院制，议员人数在2—50人不等，各地通过按选区选举或全市性选举等不同方式产生。市议会经州的许可制定地方法律，市长对此有的有否决权，有的没有否决权。市长或经理有权根据官员提出的财政要求和该地的财源提出年度财政预算。以往县或市的财政支出主要靠财产税，但从1990年代起，财产税所占支出比例降到三分之一，另外三分之一来自州政府，十分之一来自联邦政府，其余的靠各种收费及销售税和所得税。州和联邦政府的拨款大多为项目拨款，主要用于缓解贫困和削减分配不均，从而对地方政策产生影响。

在市长—议会制中，市长权力又有强弱之分，市长权力大的一般由选民直接选举，权力弱的有可能在议员中选举产生。强的市长经常兼任政治领袖和行政长官，其权力一直在扩大。在委员会制中，一个5人市议会同时行使行政和立法权，他们中的一人担任市长。这种政府形式违背分权原则，一般只适用于小城市。现在许多中等城市都实行市议会—经理制，市长主持议会及礼仪场合，市议会相当于董事会，由他们任命一位专业人才当经理来管理城市。可想而知，不称职的经理是很容易被解聘的。

特别区是为了对付地区性问题由两州以上协商成立的行政单位，通常由选举或任命产生一个规模不大的管理委员会，处理当地的共同问题，发展地区经济。特别区往往设在特殊的地理区域或大都市的交界地段，现在这样的特别区已经有几千个之多。

美国的地方政府是最直接为人民提供服务的单位，但它们的管辖区域交错重叠，一个人有时可以同时受十几个政府的管理，要搞清楚哪个部门为哪些人提供哪种服务是一件相当复杂的事情，因此许多人诉诸院外活动来解决问题，社区的基层自助运动也很普遍。赞成多重政府的人认为这样民主，能使人民有更多的参政机会和实验空间。反对的人认为机会多得人民根本顾不上，主张中心城市与其邻区兼并，但也未必都能行得通。总的说来，美国人参与全国选举的热情远高于地方选举，但也不能低估地方和50个州的民主自治实验室的作用。

三、司法制度

法治传统

美国是一个法律至上主义的国家，一切以宪法和法律为依据。政府的权力由宪法赋予，三权分立是围绕着法的分工。法占据着美国公共生活的中心，各个领域都有自己的法律。美国公民深受法的熏陶，利益集团和个人经常凭借诉讼来作为影响制定公共政策的手段，重大的政治社会问题迟早会成为一个司法问题得到解决，在这种情况下，全国等待最高法院的裁决来一锤定音。就法律对美国社会的支配程度而言，在西方国家中也是少见的。

法是社会得以正常运作的规则。在美国社会中，公民个人和政府各有自己的权力范围。公民之间、政府之间、公民和政府之间的关系由法来界定，当各方发生争执时，自然首先诉诸于法。美国人将法视为制约政府权力、保障公民权利、维护社会正义的手段，懂得利用法律的武器来捍卫自己的合法权益。总的说来，他们相信法的公正，依赖法的保护，在受到伤害时习惯于甚至热衷于上法庭解决纠纷。同时，他们也深知法的庄严，任何人必须服从法，没有人可以凌驾于法之上。

从殖民时期起，美国人就养成了依法办事的习惯，表现出对秩序和法律的热爱。美国的法治观念和司法制度大多源自英国。英国的法官本是国王的官员，在长期的司法实践中发展出了一套“普通法”，或译“习惯法”。17世纪，北美各殖民地由于怨恨英国法官，更倾向于发展自己的司法制度。到了18世纪，英国习惯法成了英国国会反对王权的武器，殖民地人民也就更愿意接受和利用它来为自己争取自由。各殖民地都不同程度地吸收了普通法，并加以改造来适应本地情况。独立后，美国接受普通法作为司法的基础，但逐渐形成鲜明的美国司法特点——主要是成文宪法、联邦和州的双重司法以及司法复审权。

美国人认为，司法独立是保证司法公正的必要条件。司法独立已经形成一套制度，首先，法官享有宪法的保护。根据宪法第三条，法官只要尽忠职守，便可继续任职。国会和总统都不能以免职或裁减报酬来对法官施加影响，法官们的判断和倾向也不能成为弹劾他们的理由。其次，司法机构独立行使司法权。宪法规定，司法权属于最高法院和国会随时规定和设立的下级法院，政府的其他部门和机构不具有司法权。法院还有权确定审理和判案的程序规则，自己控制法官工作的环境。此外，司法有权对法官的不当行为采取纪律措施，在发生利害冲突时有权使用适当方法加以解决，例如法官与当事人或案件有牵连时采取回避。最后，司法判决的有效执行得到保证。这保证不仅来自制度，也来自全民的法律意识。

制宪者们认为，在政府的三大部门中，司法是最弱的，也是最被动的。法官们既无兵权财权，又无立法权，有的只是判断权。但他们想使司法部门对其他两个部门的权力发挥一定的监督和遏制作用，于是将宪法的解释权交给了它，由此延伸出对美国政治生活极为重要的司法复审权，使最高法院处于独立而显赫的地位。

司法复审权就是法院有权裁决国会的立法或总统的命令违反宪法而无效。最高法院的违宪裁决具有至高无上的意义，国会和总统必须接受并执行。司法复审权并未明文写在宪法中，在美国历史上，它是由最高法院首席法官约翰·马歇尔于1803年在马伯里诉麦迪逊一案中确立的。1800年第二任总统亚当斯在即将卸任前，匆忙将59名联邦党人任命为联邦法官，他的国务卿马歇尔还没来得及发完委任状便下任了，将剩下的17个移交给接替他的国务卿麦迪逊去发。新总统杰斐逊和麦迪逊对此都表示气愤，拒绝履行。马伯里等4名被任命的法官上告麦迪逊，要求最高法院指令麦迪逊发委任状，因为国会的1789年司法令已给予最高法院这一权力。

接手处理此案的正是当时已成为最高法院首席法官的马歇尔。如果他命令麦迪逊发委任状，很可能被拒绝，法院对此也毫无办法，而且麦迪逊还可能弹劾他。如果他放任麦迪逊，法院的权力就受到了挑战。马歇尔以他特有的精明写下了全体法官意见一致的裁决意见书，判定麦迪逊不发委任状是错的，法院可以命令官员尽职。但是，法院在本案中却无权命令，因为国会给它这一权力的法律本身是违宪的。该法说，法院可以发布此类命令作为初审司法权，但宪法中规定的最高法院初审司法权中并不包括此项，而对不包括在内的案件，最高法院只有上诉权。国会不能改变宪法，因而1789年司法令中的这部分是违宪而无效的。虽然麦迪逊没有被命令发委任状，但是最高法院的权力却得到了明确和扩大。马歇尔强调了解释法律是司法部门专有的职责，强调了任何违宪的法令都属无效，政府的其他部门在这个问题上都必须接受法院的裁决。从此，最高法院树立了自己作为宪法最终解释者的权威，通过行使司法复审权对美国的政治和社会生活产生了巨大影响。

在美国历史上，最高法院的这种积极干预态度在不同时期有不同的重点维护对象。在立国到内战时期，主要是确立联邦至上的原则，保证联邦政府具有足够的权力和保证联邦权力高于州权。从内战到罗斯福新政期间，主要是确定政府管理经济的权限。此后是维护公民权利，重新界定公民、联邦政府和州政府三者的权限。现在，由于大量民权法律的制定，最高法院的判决已经涉及美国公私生活的方方面面。

法院对公共事务的积极主动以及通过裁决来制定政策的能力也受到一些人的批评，他们称法官是未经选举的立法者，提出改革司法的建议。目前，对法院的限制主要有二，一是对法官的任命和弹劾，二是公共舆论的牵制。从美国的法律史可以看出，法律是在适应时代的变化中不断发展的，它们体现了社会变化了的价值观。任何与公共意志太相违背的裁决往往不得人心，因此也是难以实施和长久的。

双重司法系统

与联邦制相一致，美国的司法是双重司法，联邦和州各有一套自己的司法系统和管辖范围。宪法只规定了最高法院，将设立司法机构和确定司法管辖权的工作交给了国会。1789年，国会通过司法令，组建了下级联邦法院并规定了它们的司法权。根据宪法，法院的法官人数与管辖权是可以由国会随时改变的。州的司法系统由各州自行设立，实施州的宪法和法律。

联邦法院的司法管辖权主要包括宪法、联邦法律、州际纠纷、涉外纠纷等。联邦法院分为地区法院、巡回上诉法院和最高法院三级。最基层的一级为地区法院，它们遍布全美各州及领地，每州至少一个，目前共有92个，地区法官有五百多名。地区法院有初审权，主要处理违反了联邦法律的刑事和民事案，尤以民事居多，诸如税收、民权、破产、州际纠纷等。由于1960年代后联邦法律的增加，涉及的民事案件也随之激增。地区法院一般只有一个地区法官来进行裁决，绝大部分案件都在地区这一级解决，只有极小部分可能上诉进入巡回上诉法院。

全美国分为11个巡回区，加上华盛顿特区，共设12个巡回上诉法院。上诉法院一般由3—5名法官组成，裁决至少需3名以上法官作出。巡回法院没有初审权，只受理所属巡回区内地区法院的上诉案件，办案地点可在区内巡回。上诉法院并不重新审理案件，只是复查地区法院对该案的裁决是否符合程序和法律等，已被证实无误的法律事实不予复查，除非提供新的证据。上诉法院的判决基本上为终判，但仍可以被最高法院推翻。

最高法院对涉及大使、公使、领事或以州为当事人的诉讼有初审管辖权，对其他案件只有上诉管辖权，因此主要受理下级联邦法院和州最高法院的上诉。作为全美司法系统的最高级，最高法院的裁决都是终判，只有宪法修正案或最高法院自己的重新判决才能将其推翻。宪法并未规定最高法院的法官人数，最初曾为6人，后来略经增删，稳定为9人，其中一人为首席法官。他们在递交的大量案件中自由裁量，挑选极小一部分进行处理，大约每年150件。这些案件大多涉及宪法、联邦法律和联邦条约，其裁决或能保证司法系统统一对法律的解释和遵循同一规则、或能有利于整个政府的运行、或能适用于大批同类公民，对广大公众具有意义。

联邦除了这三级法院外，还设有一些专业法院，处理如海关、专利权、税务等专门问题。1982年还设立了一个联邦巡回区上诉法院，统一各巡回法院在专业性案件上的裁决原则。

各级联邦法官均由总统提名，参议院批准，参议院的司法委员会负责审批法官人选。根据约定俗成的“参议员礼貌”惯例，联邦地区法官的人选只有在得到该州参议员的首肯后才会被通过。审核候选人时，参议院需要本人填写调查表，并经常向美国律师协会征询。最高法院法官执掌大权，任命尤为严格。总统往往挑选本党成员，并审查他的政治倾向、意识形态和司法哲学，以保证政策的合宪可行。但是法官一旦上任，必须依法断案，既不能凭自己的个人好恶，也不能屈从于他人的意愿，所以其态度未必与总统预想的一样。

州拥有独立的司法主权，各州有自己的宪法和法律，以及法院、警察、监狱等一整套司法系统，与联邦的司法系统共存。各州的司法结构和机构名称有所不同，一些具体的规定也很可能不一样，但大同小异，一般也都分为三级。最低一级为地方法院，处理小案件，一般不上诉，也没有陪审团。上一级为上诉法院或审判法院，通常分成各种不同的法庭处理不同类的刑事和民事案，一般有陪审团参与。州的最高法院受理下级法院的上诉，除非涉及宪法，其判决为终判。州的法官既有任命的，也有选举的，一般都有固定任期。州法官接受州司法委员会的调查，行为不端者可被惩处罢免。

从事司法工作的除法官外，还有大批律师，总数达65万。按人口比例，美国是拥有律师最多的国家。殖民时期，美国就有一支训练有素的律师队伍。在《独立宣言》的56个签名者中，有25人是律师。在参加制宪会议的55人中，有31人为律师，其中10人曾经担任过法官。现在，美国平均每440个成年人中就有一人是律师，在首都华盛顿这个比例达到64比1，国会议员中律师占三分之二。律师不仅在法庭上有需要，各种政治经济组织和社会个人也都需要律师，承担起草协议、遗嘱，填写税单等工作。他们在庭上作辩护，在庭外解决纠纷。从事律师职业的人一般都需要具有法学院的学位，然后通过有关考试，获得律师资格。由于各州法律不同，大部分律师只能在本州开业。律师有的为政府工作，有的为企业工作，但大部分都在律师事务所。事务所中的律师分为高级合伙人和初级合伙人，他们分配利润，此外还有领取固定工资的助手们。律师收费很高，是美国收入最高的职业之一。全美律师协会成立于1878年，全国有一半律师为其成员。该组织负责监督行业，保护行业利益，同时也规范成员的行为，是一个有势力的利益集团，能影响法官的任命和法律的改变。

法的种类

美国的法律种类繁多，构成庞大的法律体系。合众国宪法为根本大法，经最高法院认可的对宪法的解释陈述可以成为宪法性法律。由于双重司法系统，又有了联邦法和州法的区分，两者的关系是联邦法律至上，州法不能有违于联邦法律。

就法律的制定方式而言，可分为制定法和普通法。制定法是由法定的制定法规的部门所制定的法律，主要出自立法机构，但也包括条约和行政命令等。普通法为法官在长期司法实践中约定俗成的法，也就是遵守先例的判例法。当普通法不够用时，就运用衡平法加以补救。

就法的使用范围而言，可分为公法和私法。公法是规定国家权力行使的法律，私法是调整市民社会关系的法律。

就法的内容而言，法的类别就更多了。除了各种各样的专门法外，主要可概括为行政法、刑法和民法。行政法是对行政各部及其官员的规定，用以规范行政机构的组织和权限、行政决策的程序、规则和规章的制定程序、行政官员的职责、权利和义务，并对行政机构和官员的行为进行监督。

刑法以惩戒为目的，确定违反公共秩序的罪行并规定处罚。刑法大部分由各州制定并实施。

民法解决的主要是公民个人之间的纠纷，确定各方的合法权益。政府也可成为民事诉讼的一方。

司法审判

法院是解决争端的场所，它没有主动审查权，只能作为公正的第三者仲裁人，处于被动的受理案件的地位。美国的司法程序以当事人辩论式诉讼制为基础。原告首先必须具备起诉资格，即事实上受到伤害，仅仅由于对事物的不同看法不能成为起诉的理由。在美国，政府承担刑事起诉的责任，在诉讼过程中，受害人往往只是作为一个证人。在联邦一级，起诉由司法部承担，司法部长即总检察长。全国还有94名联邦检察官，总统经参议院同意，为每个地区任命一个，任期4年，在联邦调查局的协助下，对违反联邦法律的人提出起诉。审判实行公审公判，重罪被告必须出庭，轻罪可以缺席审判。

美国司法审判中有一些经常使用的基本概念值得注意：

“判例法”指的是法官在审判时采取遵守先例的原则。法院的判决构成先例，以后本法院和下级法院遇到类似案件，必须按照先例裁决。但先例也不是绝对的约束，当情况改变，先例不再适用时，也可以改变或推翻先例。遵守先例不仅可以简化审判，而且能保障法律的平等适用。

“正当法律程序”体现的是办案程序上的合法公正。宪法第五条修正案是专门关于司法审判中的公民权利的，规定未经“正当法律程序”，任何人不得被剥夺生命、自由或财产。

“同等法律保护”源自宪法第十四条修正案，目的是维护法律面前人人平等的原则。内战后通过的这一法律是为了保护南方刚被解放的黑奴，确定他们的公民身份，保护其公民权利。该法重复了“正当法律程序”条款，使之使用于各州，明文规定在州的管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以同等法律保护。

陪审团制度是美国司法中悠久的传统，宪法第五、六、七条修正案都涉及到陪审团。第五条规定，除个别例外，死罪和重罪的审判，必须有大陪审团的报告或起诉书。第六条规定，在一切刑事诉讼中，被告有权由犯罪行为发生地的州和地区的公正陪审团予以迅速和公开的审判。第七条规定，在普通法的诉讼中，争执价额超过20元的，由陪审团审判的权利应受到保护。陪审团的作用是在听证后裁决案件的事实问题，法官则裁决法律问题。现在，民事纠纷中一般不大动用陪审团来审理了，但在谋杀案等重大刑事案件中，请求陪审团审理仍是当事人的基本权利，虽然这比法庭审判耗费大得多。刑事案的审理过程中，首先必须由检察官向大陪审团出示犯罪证据，经大陪审团确认有罪表示同意后，才能公开起诉。小陪审团负责在审判中根据事实作出定罪判断。小陪审团一般由12人组成，判断必须取得完全一致，不能有异议。已证实无误的事实为法律事实，不得重新审查。陪审团由官方指派的普通公民组成，在刑事案中不能是被控方的熟人，在民事案中不能是任何一方的熟人。以前只有拥有财产的白人男性才能担任陪审员，现在全体成年公民都不仅有资格，而且有义务和职责担任陪审员，陪审过程实际上就是一次生动的法律教育。

“犯罪嫌疑人权利”也在权利法案中早有规定。根据“无罪推定”的原则，在定罪前，嫌疑人应被假定为无辜。宪法第四条修正案规定人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利。因此若无合法的搜查令，便不能进行搜查。即便查出了，也不能用来作证。1960年代后，又增加了对嫌疑人保护的立法，规定警察在审问前必须告知嫌疑人其“保持沉默”等权利，如不照章办理，审问到的证据无效。嫌疑人不能被强迫作答，不得逼供，不起诉不能将他们拘留48小时以上。审前的长期单独监禁为非法，此间的交代不被接受。宪法第六条修正案规定被告有取得律师为其辩护的权利，无钱聘请律师的被告原先由法官指定律师来为其辩护，现在由州为他们提供公设辩护人。对此，批评者认为法律过分保护嫌疑人而不保护社会。

美国的法律还禁止追溯既往法律，即禁止追究法律颁布前的行为责任。这是因为“法无明文不为罪”，法律必须先喻后行，起到行为前的警诫作用。法律还禁止一案再审，一个人不得因同一犯罪两次受审。宪法第八条修正案规定，不得要求过多的保释金，不得处以过重的罚金，不得施加“残酷和非常的刑罚”，据此，最高法院曾于1972年宣布死刑违宪，但1976年又取消该判。现在美国有38个州可作死刑判决。

美国的刑事发案率极高，但60%的案件由5%的人口犯下，其中多数有前科，青少年犯罪严重。按人口计算，美国在监狱中服刑的人为各国之最。使用枪支的暴力案件、与吸毒有关的犯罪和有组织犯罪增长都很快，私人拥有的各类枪支达6000多万。美国每年为治安投入大量人力物力，联邦调查局主管联邦方面的案件，州和地方也都有自己的全套班子来防止和控制刑事犯罪。

最高法院的裁决

最高法院每年10月至第二年6月处于开庭状态。每次审理至少需有6名大法官参加，开庭时均对公众开放。

当最高法院中有4名大法官同意受理一桩案子后，便发出提审令。法官们首先阅读的是长达几百页的辩护状，当事人律师系统表述意见、提出法律论据和先例。还有一些来自“法庭之友”的辩护状，他们是与本案无直接关系但表示关注的私人或利益集团，这是他们进行游说、施加压力的一种方式。法官们也经常向重要的法律刊物咨询。接下来是正式口头辩论，有时可持续数日，由当事人律师进行时间受到严格控制的辩护，大法官常常打断律师的发言提出问题。在最高法院审理的案子中，有一半的当事人是联邦政府，由司法部中第三把手的副部长着正式礼服，代表政府出庭。法官们听完辩护，审查完上诉状后，就举行秘密的讨论会。讨论会由首席法官主持，按资历顺序逐个提出自己的意见，而投票顺序却正相反，由资历浅的先投，这就使资深法官具有更大的影响。裁决只需简单多数，万一票数相等，便维持下级法院的原判。裁决作出后要写裁决意见书，即对裁决进行法律解释。意见书可分为四种：一致意见、多数意见、多数中同意判决但论据不同的附议及少数中不同意裁决的异议。如果首席法官在多数一边，就由他指派一个法官来写意见书。如果首席法官在少数一边，就由多数中的资深法官来指派一人。在重大问题上，最高法院总是尽量做到全体一致，以免削弱裁决的权威性。

最高法院并不执行自己的判决，他们将案件发回下级法院，指示他们按意见照办。一般来说，最高法院的裁决具有立法效应，能够实施的裁决政府部门都会立即执行。

四、政党

政党的产生和发展

1789年华盛顿就任总统时，美国还不存在政党。制宪过程中的两派之争已经结束，政府中当时都是联邦党人，他们真诚地认为派系是一种受野心和私利驱使的危险现象，必须努力加以克服。

然而，政见的不同不可避免地导致了派系。政府中对汉密尔顿一系列经济政策持异议的人们很快聚集到了杰斐逊的周围，法国革命后欧洲局势的发展又加剧了两派的分歧。1793年，杰斐逊辞去国务卿职务，回到弗吉尼亚。他的追随者们自称民主共和党，暗指对方赞成君主制。汉密尔顿一派则继续联邦党的称号，暗指对方反对宪法。派系的对立使华盛顿深感忧虑，他在1796年的告别演说中就此郑重警告国民，认为派系之争，尤其是以地区划分的派系之争，可能给美国这个新兴民族带来从猜忌到暴动的各种祸害。

在1796年大选中，民主共和党反对亚当斯，推举杰斐逊为候选人。杰斐逊败于亚当斯，出任副总统，这是美国历史上惟一的一次由两个不同党派的人出任正副总统。当亚当斯颁布了“客籍法”等四个连汉密尔顿都觉得是侵犯人权的法律后，民主共和党不仅没有被削弱，反而壮大了。1800年，杰斐逊当选总统，结束了12年的联邦党执政。

联邦党和民主共和党是美国第一次两党制，他们各自继承了早先联邦党人与反联邦党人的某些特点，同时又预示了以后两大党的基本差异。一般说来，联邦党人在北方为多，尤其是新英格兰地区，而民主共和党则以南部为主要基地。联邦党人更多属于有产阶级，尤其是工商界，他们相信富人、能人治国，惧怕过度民主。民主共和党的支持者则以农民、工人、小店主等普通人和新移民为多，认为政府要为普通人服务，提倡民主原则。在内政上，联邦党主张强大的中央政府，支持汉密尔顿的财政计划。民主共和党则主张州权，反对汉密尔顿的财政计划。在外交上，联邦党倾向英国，认为法国革命正是过度民主的噩梦。民主共和党则亲法，认为法国革命推翻国王、发表人权宣言、宣传自由平等博爱，是进步的表现。但第一次两党制涉及的主要还是一些上层人物，而且双方都不认为分派是件好事，所以杰斐逊一上任便致力于消除党派之争。他在就职演说中宣称，意见分歧并不都是原则分歧，“我们都是共和党人，我们都是联邦党人”。

由于联邦党人反对1812年战争，他们在爱国情绪高涨的1816年大选中一败涂地，作为一个党派便从此消失。门罗总统上任后的1817—1823年间，是一段无党派之争的时期。到1824年大选时，四个候选人全是民主共和党的。亚当斯获胜后任命克莱为国务卿，杰克逊一派立即怀疑这两个候选人幕后有交易，感到愤愤不平。民主共和党由此分成两派，以亚当斯和克莱为首的是国家共和党，比较接近原先的联邦党。由杰克逊和范布伦领导的称为民主党，代表工农小业主等普通人利益，反对特权和强大的联邦政府。民主党在1828年的大选中遥遥领先，在南部和西部大获全胜。1832年，民主党召开全国代表大会，从此成为美国历史最悠久的政党。国家共和党有感于杰克逊的专断，称他为安德鲁国王，并借用18世纪英王反对派的称号自称辉格党，参加1836年大选，形成了美国历史上的第二次两党制。与第一次略有不同的是，这次有广泛的群众基础，成为真正的全国性两大党。

由于奴隶制引起的争论日趋恶化，民主党和辉格党都无法在党内达成一致，政党的重新改组在所难免。北方两党中的反奴派联合起来，在1854年成立了共和党，并于1856年第一次参加大选，至此辉格党消失。1860年，民主党分裂成南北两党参加选举，共和党的林肯获胜，使该党由第三党转为执政党。民主党和共和党的对立标志着美国第三次两党制的成熟，它基本延续至今。

民主党与共和党

内战后，共和党掌权达半个世纪之久，期间只有克利夫兰一个民主党人曾两度当选总统。1912年，由于老罗斯福组织进步党，分裂了共和党，民主党的威尔逊得以成为总统。

内战的另一后果就是党派基本上以地区划分，北方是共和党的地盘，南部则是铁板一块的民主党天下，只有少数几个州中存在着两党拉锯的局面。一次大战后共和党连续三任总统，政策上越来越倾向大企业利益。南方则继续排斥黑人，推行白人至上的种族主义。直到1928年。南方只选民主党候选人的做法才第一次出现突破，当时为了反对不赞成禁酒的天主教的史密斯当选，有四个南方州将选票投给了共和党的胡佛。

大萧条和新政组成了罗斯福联盟，民主党形成了全国性的多数，团结了东北部城市中的劳工以及中西部和南方的农村，尤其值得注意的是黑人从此转向了民主党。当时在民主党中，南方比较保守，其余地区则比较倾向自由派。在共和党中，中西部和西部的农村比较保守，而东北部则更趋自由派或中间派。

1960年代民权运动后，南方越发趋向保守。出于对民主党全国总部的自由派倾向的不满，他们在1968年支持亚拉巴马的种族隔离分子乔治·华莱士作为独立候选人参加总统竞选。此后，南方越来越选择共和党的总统。1972年，昔日的同盟11州全部选举尼克松，从此结束了南方长达一百年的民主党历史，而尼克松联盟主要是趋向保守的白人中产阶级联盟。虽然来自佐治亚的卡特在1972年曾使南方一度回到民主党，但1984年里根为共和党赢得了全部南方，使它成为一个保守的右翼政党，而西部历来是稳固的共和党地盘。不过在两党制的条件下，任何一党都不敢太走极端，为了团结中间温和派，共和党右翼也只能作些让步。

出于竞选的考虑，两党都在尽力结成最广泛的联盟，因此两党中都有从最极端的自由派到最极端的保守派间的各种人物。政党并不能完全反映根本的社会、经济、地理、宗教的差异，它们的立场、社会基础和选民都一直在变化。虽然现在民主党的支持者中更多的是城市中收入低、受教育少的那部分人，尤其是少数民族，但是在美国并不存在一个所谓“穷人的党”。两党的包容性如此之大，以至于不少人认为两党的区别正在模糊。党派意识和党派忠诚一直在下降，坚定的党员已经减少了三分之一，而三分之一以上的选民在投票时并不考虑自己的派别。无党派人士的重要性正在上升，受教育多收入高的年轻人更容易有意识地独立于两党之外，进行跳党跨党的选举。同时，由于总统预选等政治改革，候选人依赖政党的程度也一直在减少。

但是，两党还不是毫无区别的。共和党一直在维护企业利益，针对民主党新政所实施的一系列政府干预经济、建立社会保障等政策，共和党提出压缩政府、最低限度干预企业、实行高关税、将贫穷等社会问题交给私人去解决等主张。1960年代后，两党的争论更多地反映在赞助性反歧视法、社会福利、枪支管理、堕胎等问题上。从全国范围看，共和党越来越成为美国保守势力的政党，自称保守派的共和党人两倍于民主党人，其东北部自由派一翼的影响日趋减弱。民主党则处于中间至自由派的立场。两党目前可以说势均力敌，不存在一党完全压倒另一党的可能。

小党

美国人有结社的权利和传统，所谓的两党制并非法定。美国历史上成立过许多小党，有的存在至今，并且随时都可能有新的政党产生。

小党存在的根本原因总不免包含着对两大党及现行政府的不满，至少是不能认同，但具体的原因则是多样的。有的是意识形态的党，如社会工人党、工人世界党、共产党等，他们出于共同的信念走到一起，虽然成立多年，但考虑到自己的势单力薄，并不以竞选为目的。有的是专门针对一个问题的，如19世纪中叶一度存在的自由土壤党，1782年成立至今的禁酒党，这类党派在地方政治中尤为活跃。有的是出于经济抗议目的，如平民党，在世纪之交曾有相当声势，它基本上是代表农民利益的党。美国的劳工却未能成立政党，他们只是在两大党中挑选一个倾向劳工的候选人，新政后则更多地满足于成为民主党的一部分。当然，小党中最有影响的还是从大党分裂出来的派别，如1912年从共和党分裂出来的进步党，1968年从民主党分裂出来的美国独立党，它们比一般小党强大，但仍然很难赢得选举，经常只是使本党票数分裂而成全了另一党的胜利。但小党的存在并非没有意义，他们的一些有号召力的政治主张经常被两大党所吸取，诸如妇女选举权、累进制所得税等。

迄今为止，美国所谓的第三党竞选成功的只有成立之初的共和党，但它马上变成了两大党之一。美国小党不容易成功的原因很多，首先是美国的公众舆论对现行经济政治体制看法比较接近，分歧往往只表现在一些具体问题上，因此一个观点过于激进的党不大可能得到广泛支持。其次，选举制度也不利于小党。势单力薄的小党很难征集到候选人上选票所需要的足够签名，胜者得全票的规定更使小党争取到的少量选票也全部作废。由于小党获胜机会渺茫，选民们一般也不愿意把自己的选票浪费在小党候选人身上。

政党的组织与运作

由于美国政党的作用主要是竞选公职，因此和联邦制相适应，政党的组织也分为全国、州和地方三级，各级有自己的委员会。州和地方的政党一贯比较活跃，因为大部分的选举和政务在这两级进行。

政党的最高形式为全国代表大会，即总统候选人提名大会，每逢大选年举行一次，会期一般三到四天。日常机构是全国委员会，但很少开会，主要负责筹集资金，决定举行全国代表大会的时间、地点、代表人数、配额及选举方式。委员会主席的主要任务是部署总统竞选，当本党成员担任总统时，因为总统是当然的政党领袖，委员会主席也兼任白宫联络人。

美国的政党是世界上最古老的，但与其他一些国家相比，却又是比较弱的，其特点是组织松散，各自为阵，既没有高度集中的全国性机构，也没有强烈的凝聚力或严格的纪律约束。直到1974年，两千多个民主党人集合在堪萨斯城，才制定出美国第一个成文的“党章”，并设立中期党代表会议。美国的职业党员很少，所谓的党派认同或登记，也就是在选举时选择了该党的候选人名单，投了他们的票。由于每个党都极力争取最广泛的选票，所以不可能将入党变成一件要求严格审批的事情。州和地方的党组织与全国委员会有关系，但并不直接受其控制。实际上，全国委员会只是地方党的松散联盟，他们不干涉地方的活动，但为其提供一定的基金和服务。虽然在州或州以下的范围内，历史上也曾经有过控制严密的政党机器和专断独行的党魁，但美国从未存在过强大的全国性的政党组织。

从19世纪末开始，经过多次的文官制度和选举制度的改革，美国的政党政治已被逐渐削弱，近三四十年来更显衰落。威斯康星州于1903年率先在全州实行直接预选，削弱党魁操纵。原先由个别政党领袖关门商讨候选人的秘密会议，现在大多已改成直接诉诸选民的公开预选。候选人对政党的依赖减少，加上传媒等因素的作用，个人对政治的影响一直在加强。虽然候选人像贴标签一样都自报党派，但他的党不仅决定不了他的候选人地位，甚至也控制不了他们的竞选纲领和施政纲领。他们自己组织竞选班子，筹集竞选资金，在预选中大显身手，而全国提名大会只是对预选中成功的候选人的正式认可。事实上，大多数市镇的选举已经变得超越党派。

政党与政府

经政党提名通过的总统候选人一旦成为总统，便要宣誓效忠宪法而不是效忠政党。从政治上说，采取超党派的立场也无疑更有利于他的形象和威望。

美国的宪法从未提及政党，而且正是为了阻止政府成为派系的工具，制宪者们设计出精密的分权制衡。一个在国会占多数的政党并无权任命总统，而一个政党的成员当了总统也仍然不能控制国会。国会议员的选举完全通过不同的途径，更少受政党的控制，他们对政党和领袖的忠诚远不如对自己的州和选区的忠诚，况且议员也不能入阁进入行政部门。最高法院的法官们则由前任总统们任命，总统无权罢免他们。在美国政府中，经常出现一个党的总统必须和另一党占多数的国会打交道的局面。议员中一般有三分之二随政党投票。两大党在参众两院都有自己的委员会负责协调政策，但两党的力量对比随着中期选举的结果也时常发生变化。总之，美国的政府只能是两大党的联合政府，不属于总统所在的那个党，这也造成了总统与国会之间常有的紧张关系。美国人出于对一党专制的恐惧，也有意识地在两大党中搞平衡，不让权力过于集中在一党手中。

总统有权任命本党成员担任公职，但必须获得参议院的批准。建国初期，美国政府的人事安排是超党派的，但从杰克逊总统开始，任命公职作为对本党党员的忠诚酬答便盛行起来。由于政府机构的不断扩大，联邦雇员越来越多，按政党授职的弊病也越来越明显。麦金莱总统遭到谋职未遂者暗杀一事促使国会于1883年通过了彭德尔顿文官法，将授职从政党控制改为择优录用，政府雇员实行公开招聘，保证公民担任公职的权利不受政治、宗教、种族等因素的影响。该法开始实行时，适用的联邦职位只有10%，现在已达到95%以上。总统面对大批求职者的压力减轻了，当然政党对政府的影响也同时削弱了。

1939年通过的哈奇法又进一步将政党和政治分开，禁止联邦政府雇员作为党的工作人员参与政治组织活动和政治竞选活动，包括筹集竞选资金、竞选党内职位、支持政党候选人、担任党代表大会代表等。随着选民素质的逐步提高，人们对政党机器那种以赢得选举为惟一目标而不择手段的做法普遍不再接受。而政府接手管理社会福利也使政党机器失去了昔日能得人心的那部分效力。

但政党机器的衰落只是政党存在方式的变化，并不意味着政党行将衰落。即使说衰落，也是与以往强烈的党派忠诚相对而言。政党现在仍然是美国政治中最活跃的力量。宪法使权力分散，政党却使权力集中，人们通过政党聚集在一起，原来分散的个人意愿和政见便形成了强有力的公众意志，然后通过选举获得权力，将政见化为政策法律得以贯彻。政党已演变成全国政治生活的组织者，其作用包括联合民众、挑选公职候选人、组织竞选、动员民众参与政治活动、平衡政策、对政府权力进行有效制约等，政党无疑是美国民主中不可或缺的部分。

7　纽约世贸中心