统一制定免罚清单的优化建议

江西省目前主要产生了四张“免罚清单”：2019年4月，新余市发布了《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，这是江西省首张“免罚清单”；2020年6月，宜春市发布了《宜春市市场监管领域免罚清单》；2020年9月，宜丰县发布了《宜丰县轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单（第一批）》；2020年12月，九江市发布了《九江市市场监管领域轻微违法违规行为免于行政处罚的意见（试行）》。新余市、宜春市和九江市的清单是市级清单，宜丰县的清单是县级清单；新余市、宜春市和九江市的清单是市场监管领域的“免罚清单”，宜丰县的“免罚清单”则涵盖了医保、交警、税务、生态环境、卫健委、文广新旅、民政、农业农村、水利、统计、市场监管等11个职能部门114项不罚事项、9项轻罚事项。大体而言，江西省免罚清单处于起步阶段，尚未造成杂乱无章、矛盾冲突的情形，为有效落实“包容审慎”监管理念，有序推动免罚清单编制工作，构建协调一致的“免罚清单”体系，统一免罚标准，使一线执法人员和企业心中有数，避免因“免罚清单”太多太乱可能造成的政策落空，江西省“免罚清单”的编制应当由省政府统一部署、省职能部门统一制定，不宜由各市县自行推动和编制，省职能部门应尽快制定本部门主管领域的“免罚清单”。为此，提出以下建议：

（一）统一制定主体

国务院《优化营商环境条例》第七条第三款：“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。”考虑到省级政府在积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施过程中无可替代的关键地位和作用，由省级政府部门从本省执法实践和企业需求出发，编制省内统一适用、原创性、差异化的“免罚清单”，是合适的。以上海市为例，已经将“建立健全市场主体轻微违法违规经营行为包容审慎监管制度”写入《上海市优化营商环境条例》。基于此，应尽快制定在全省范围内统一适用的省级“免罚清单”，但不提倡制定市级“免罚清单”和县级“免罚清单”。《立法法》虽然赋予设区的市地方立法权，但仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，“免罚清单”包含的事项远远超出了设区的市地方立法权限。同时，省级“免罚清单”由省职能部门根据主管领域分别制定，其他部门无权制定。现有的市级“免罚清单”和县级“免罚清单”在相应的省级清单制定后，应尽快与省级清单整合。

（二）明确性质效力

“免罚清单”由省职能部门制定，涉及企业权利义务，对执法机关和企业具有普遍约束力，在一定期限内反复适用。同时，“免罚清单”需要保持相当的灵活性，建立动态调整机制，对不符合监管需要、不便于操作执行、企业争议较大等事项，及时予以调整；对于清单外的其他事项，经评估依法可以纳入的，及时纳入。基于上述考量，宜将“免罚清单”明确为省职能部门制定的一般行政规范性文件，无须上升为省政府规章。

（三）规范制定程序(www.xing528.com)

作为行政规范性文件，“免罚清单”的制定应依据《江西省行政规范性文件管理办法》，遵循调研论证、征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布的程序。“免罚清单”是专业性、技术性较强的行政规范性文件，应当组织经验丰富的一线执法人员和法律专家进行论证，充分评估制定的必要性、可行性、预期效果和可能产生的影响。“免罚清单”与市场主体生产经营活动密切相关，应当在研究起草时组织企业广泛参与，充分听取各类企业和行业协会、商会、律师协会的意见，特别是民营企业、新开设企业、中小企业、个体工商户等市场主体的意见。

（四）充实内容体系

全面梳理省职能部门执法事项，立足执法实际，结合企业需求，编制市场监管、交通运输、文化市场、生态环境、卫生健康、消防、税务、社会保障、民防、城市管理、农业农村、水利等全领域“免罚清单”，实现执法主体、执法事项“免罚清单”全覆盖。原则上有执法权限的省职能部门，都应该制定“免罚清单”，或与其他部门联合制定“免罚清单”。明确违法行为免予处罚的适用条件，细化操作流程，落实执法全过程记录制度，注重普法宣传教育，引导和帮助企业合规经营。

（五）健全实施机制

加强对“免罚清单”实施情况的监督检查。聘请行政执法监督员，对“免罚清单”的实施情况进行监督。有针对性地开展“免罚清单”实施情况专项执法检查，对不严格、不依法落实“免罚清单”内容的，及时督促整改。健全投诉举报制度，对于应免罚而执法人员未做出免罚处理的，支持企业通过政务服务热线、967788热线投诉举报。