宏观解读：营商法治指数优化探讨

2019年8月底，江西营商法治大数据系统上线试运行。系统运行实况参见下图：

图3-2　江西营商法治系统运行实况

截至2019年12月31日，系统运行4个月，获得大量原始数据，运用在线复合算法进行运算，得出4个月来江西省11个设区市每月的营商法治指数。

表3-7　江西省11个设区市营商法治指数排行榜（2019年9—12月）

（续表）

（一）营商法治环境与经济增长正相关

经济学界和法学界长期以来认为，法治对经济增长有着正向的促进作用。世界银行1997年一份报告中指出：“一个国家如果具有稳定的政府、可预知的法律变动方式、有保障的产权以及强有力的司法体系，就会比缺乏这些制度的国家取得更大的投资和增长。”^[23]中国法学界普遍认为市场经济就是法治经济，法治具备确认、规范、调整、保障和促进经济发展等重要功能。这一观点已被中国最高决策层接受并采纳，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》肯定了“社会主义市场经济本质上是法治经济”，提出要以“保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管”为导向，完善社会主义市场经济法律制度。但是，在优化营商环境过程中，基层和地方习惯于运用减税降费、金融支持等政策优惠措施，对于营商法治环境建设则经常是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的空谈和敷衍。究其原因，一是因为法治建设的深入推进意味着对公权力更多的约束、更高的要求，意味着刀刃向内、自我革命，这无疑是最难做到的。二是因为政策优惠措施能造成立竿见影的短期经济效果，这已被各种实证所证明，而法治对经济增长的促进效果不够明显，缺乏有效的实证支持。基于此，本系统运算得出的江西11个设区市的营商法治指数及其排行，或可为强化营商法治环境与经济增长正相关之观点提供佐证。

从表7来看，江西11个设区市营商法治指数排名呈现出一定规律：南昌、九江、上饶稳居前三；赣州、吉安、抚州、萍乡、新余处在中间；宜春、鹰潭、景德镇位居后三位。与此同时，2019年江西各设区市的两项与营商环境有较多关联的经济指标（地区生产总值、实际利用外资直接投资），参见以下两表。^[24]

表3-8　2019年1—11月江西各设区市实际利用外资直接投资

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表3-9　2019年1—9月江西各设区市生产总值

2019年1—11月江西各设区市实际利用外资直接投资增长最快的是赣州、南昌、九江，上饶居第五位，景德镇不但屈居末位，而且增长率出奇的低（1%）；实际利用外资直接投资绝对值最高的是南昌、九江、赣州，上饶第四，鹰潭、景德镇分列最后两位。综合起来看，实际利用外资直接投资表现最好的设区市为南昌、九江、赣州，景德镇表现最差，鹰潭虽增速排第四，但总量倒数第二，表现不能算好。南昌、赣州、九江之后，表现得最好的是上饶。生产总值增长方面，2019年1—9月赣州、九江、吉安增速最快，南昌第四，上饶第六，景德镇最低；生产总值绝对值则是南昌、赣州、九江居前三，宜春第四，上饶第五，景德镇、鹰潭分列最后两位。综合起来看，生产总值指标表现最好的是南昌、赣州、九江，之后应该是上饶，景德镇最差。

结合对各表的分析，可以发现：江西营商法治指数得分高的几个设区市，主要经济指标表现相当抢眼；营商法治指数得分最低的两个设区市，主要经济指标表现相对不理想。当然，这并非绝对一一对应，如上饶市营商法治指数得分高于赣州市，主要经济指标却稍为逊色，但这是可以理解的：营商法治环境构成营商环境重要组成部分，但并非全部；法治对经济增长有着正向的促进作用，但绝不能机械理解为法治最好的地区就一定经济增长最快。法治绝非万能，也并非经济增长的唯一决定因素。不过，法治与经济增长之间存在某种正相关，是确定无疑的，良好的营商法治环境虽未必像政策优惠措施能对经济增长产生立竿见影的效果，但对经济增长必将产生长远的促进效果，这一效果将随着供给侧改革下中国经济由高速增长向高质量发展转型而日益显现。或许正因为如此，表7、表8、表9才会展示出一副“营商法治环境好，经济一般也不错；营商法治环境不好，经济一般也好不到哪去”的画面。

（二）优化营商环境需要公权力保持谦抑

根据运算结果，江西11个设区市营商法治指数普遍得分不太高。究其原因，一方面可能是系统设定的算法比较严格。系统爬虫关键词包括正向关键词和反向关键词，爬虫后产生正向记录和反向记录，按照设定的算法，反向记录将起到扣分的作用。具体来说，首先按正向记录出现的频次对三级指标进行赋分，在初始赋分的基础上，再按反向记录出现的频次进行扣分。这无疑会拉低许多三级指标的得分，甚至可能出现某设区市在某项三级指标上初始得分高（正向记录多），却因为负面记录同时偏多、扣分太多，导致该项指标得分不理想的情形。

但是，这种严格的算法，正契合优化营商环境及营商法治环境建设的内在规律。众所周知，法治知易行难，破坏容易、建设难，一次破坏法治之公共事件的发生，足以抵消之前为法治建设做的诸多艰苦努力，其不良影响将久久难以消除，这就是“100-1=0”的道理。^[25]应该说，党的十八大以来从中央到地方全面推进依法治国，全力优化营商环境，但是，许多企业家对监管部门的印象仍停留在十几年前，对党的十八大以来全面依法治国和优化营商环境的努力及取得的成就虽不能说无感，但也确实感受有限，获得感不强。相反，对于各地出现的破坏营商环境、侵犯企业家权益的事件，即便只是偶然和个别的，企业家们仍表现出充分的关注和高度的警觉。关于以往监管部门滥用职权的种种记忆时常被唤醒，党的十八大以来法治的进步和营商法治环境的改善却被无意识遮盖，这并非企业家们挑剔和苛刻，毋宁说以往法治不健全时期监管部门的滥权行为给企业家们留下了刻骨铭心的记忆，以致党的十八大以来全面依法治国、优化营商环境的种种努力也尚未能够完全消除这段不愉快的记忆。

可见，对优化营商环境以及营商法治环境建设来说，政府做什么固然很重要，不做什么同样重要甚至更重要。诚然，当前中国优化营商环境是在经济全球化背景下，为了完善社会主义市场经济体制以及推动经济高质量转型而展开的，体现为一种公权力自上而下主导推进的外发型的发展模式，这一模式要求公权力有所作为，积极承担起优化营商环境的主要责任。但是，权力并非始终为善，政府亦非万能，政府一切优化营商环境的努力和作为，最终仍须内化为企业家精神的成长和体现，通过企业的自主创新、开拓进取，激发整个经济的活力。基于此，在优化营商环境进程中，公权力必须保持足够的谦抑，充分认识到自己并不是企业的“救世主”，所作所为既可能帮助企业，也不无可能实际上伤害到企业及破坏营商环境，抑制借机扩张权力的冲动，审慎作出决策。

（三）理性评判现阶段营商法治环境

江西11个设区市营商法治指数总体得分不高，但或许正是现阶段江西乃至我国营商法治环境的真实写照。如果说营商环境是软环境，营商法治环境则可以说是软环境中的软环境。与基础设施、人力资源等硬环境不同，营商环境作为软环境，一般很难在短时间内通过大规模的运动式治理得以快速提升。尤其是营商法治环境作为法治与改革、法治与高质量发展多重目标融合交汇的产物，深深嵌入了全面深化改革与全面依法治国的场景和进程中。营商法治环境建设既是全面深化改革、优化营商环境的重要内容，也是全面依法治国战略在营商领域的延伸，是基于“doing business”视角的法治建设。也因此，营商法治环境建设必然反映法治建设的基本规律，遵循中国特色社会主义法治建设的基本路径，即，一种“渐进式”的发展路径。

应当说，法治建设并不完全排斥政治运动或社会运动。在人类历史上，当国家法制整体严重滞后于治理之需，经常有变法者通过顶层设计，对国家法制进行大规模的改造，这就是通常说的“变法”。“变法时刻”的法治建设，必然在相当程度上借助运动的力量，体现为剧烈冲撞既有秩序的“运动式法治”。但不可否认，运动与法治在价值层面、规范层面、效果层面存在内在张力，运动与法治不可能长期并存，“运动式法治”或可施行于“变法时刻”之一时，但决不可行之于长远；可以一时间为法治建设开辟新局面、打造新起点，但绝不可能使一国法治及治理水平在短期内获得脱胎换骨的提升，盖因“制度形成的逻辑，并不如后来学者构建的那样是共时性的，而更多是历时性的。制度的发生、形成和确立都是在时间流逝中完成，在无数人的历史活动中形成”。^[26]虽然“变法时刻”客观存在，偶尔的“运动式法治”难以避免，但从长远和整体来看，法治建设更多表现为一个漫长而渐进的历史过程。

基于复杂的政治、经济、社会和历史原因，中国特色社会主义法治建设不可能“毕其功于一役”，必然遵循一种“务实主义的法治改革路径”，^[27]体现为一种“渐进式”的法治发展模式，“法治的实现，需要我们不断地检视走过的历程，调适不适当的观念和舍弃不适当的做法。循序渐进、审慎地推动，促进现实缓慢而稳定地向好的方面转变，这是中国建设的途径，是民主法治的途径，也是最适合我们的途径”。^[28]这样一种法治发展路径，决定了党的十八大之后的全面依法治国不太可能在短短几年内就取得巨大的突破性进展，营商法治环境不太可能如此短的时间内就获得质的提升。^[29]这并非自我贬抑，而是基于法治建设内在规律和中国特色社会主义法治发展路径的清醒认知！因此，不管在世界银行《全球营商环境报告》中的排名上升了多少位，对我国营商环境尤其营商法治环境不宜高估。