营商执法环境，健全执法体制机制

营造法治化营商环境，政府不仅要简政放权，而且要放管结合，做足责任监管的加法；不仅要管，而且要严格、规范、公正、文明地管。行政机关严格、规范、公正、文明执法，是完善营商法治环境、优化营商环境的重要内容。江西各级执法机关要解放思想，树立谦抑、审慎、善意的执法理念，努力使各类市场主体专心创业、放心投资、安心经营。

（一）深化综合执法体制改革

综合执法有利于解决多头执法，提高执法效率，减少过多过频繁执法对企业的干扰，使企业安心生产，放心经营。2017年以来，江西省通过试点先行的方式，重点推进市、县两级综合执法体制改革，加大执法机构整合力度，强化执法合力，探索实行相对集中行政执法权，逐步实现“多帽合一”，解决多头执法、重复执法问题，积极探索乡镇综合执法体制改革。深入推进城市管理、环境保护等领域的综合执法体制改革，推动执法重心下移。探索跨部门、跨区域执法。2018年以来，以全面实施机构改革为契机，进一步深化行政执法体制改革。统筹配置行政处罚职能和执法资源，推进相对集中行政处罚权工作。整合精简执法队伍，一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍；推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。减少执法层级，推动执法力量下沉。目前已基本落实《江西省机构改革实施方案》，如期完成省市县三级机构改革任务，推进经济发达镇行政管理体制改革，设立乡镇行政审批局和综合执法局，实行“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”。积极推进市场监管、生态环境保护^[6]、文化市场、交通运输、农业等5个领域综合行政执法改革。探索园区综合执法体制改革路径，《江西省开发区条例》第二十七条规定：“开发区所在地县级以上人民政府有关行政执法部门，根据开发区的实际需要和承担能力，可以依法委托开发区管理机构行使相应的行政执法权。开发区管理机构经依法批准可以整合内部执法机构，设立综合执法机构。”加强对执法人员的培训。^[7]推广跨部门跨领域综合执法。^[8]

（二）推进行政检查“双随机，一公开”

“双随机”指监管过程中检查对象和执法检查人员通过计算机随机抽取，“一公开”指抽查情况和查处结果及时全面向社会公开，接受广泛监督。“双随机，一公开”行政执法和监管制度改革具体包括制定随机抽查事项清单、建立“双随机”抽查机制、合理确定随机抽查的比例和频次、加强抽查结果运用，有利于创新政府管理方式，规范市场执法行为，切实解决一些执法领域存在的选择性执法、执法扰民、执法不公等问题，为企业营造公平竞争的发展环境。2016年8月16日，江西省政府办公厅印发《江西省推进行政检查“双随机一公开”工作实施办法》，推动落实全省行政检查“双随机一公开”工作。2017年3月28日，江西省“双随机、一公开”行政执法监督平台启用。该平台具有行政执法全程留痕、全程监督、智能监管、联动监管四大功能，已实现全域推开、全项进入，省直部门324项、设区市3297项、县（市、区）27024项随机抽查事项全部纳入平台，是全国首个可同时用于省、市、县三级“双随机”抽查工作的信息化平台。

各地各部门积极运用“双随机，一公开”的方式，推进行政检查和监管执法工作。例如，江西省旅发委于2017年12月底起草并通过了《江西省旅游市场监督检查“双随机一公开”抽查工作实施细则》，并于2018年起开始根据年初计划对全省旅游出境组团社进行“双随机”检查，2018年共抽取了42人次的检查人员，检查21家旅行社企业。江西省人防办根据《江西省推进行政检查“双随机一公开”工作实施办法》和人防办下发的《关于对人防行业从业企业开展双随机抽查有关事项的方案》的相关要求，于2019年11月9日至17日通过省司法厅“双随机一公开”行政执法监督平台线上随机抽取了13名执法检查人员和17家人防行业从业企业，开展行政检查，各检查组采取临时通知，到企业驻地或施工现场随机对各企业的项目信息、管理情况、档案资料、质量行为等事项进行检查。检查结果向各被检人防行业从业企业反馈，对存在一般性问题的企业进行了约谈警告，要求限期整改，并反馈整改情况；对存在违反强制性条文等严重质量问题的企业，给予记录不良行为一次的处罚，同时限期整改，并反馈整改情况。

根据江西省住建厅的通报，2019年全省各设区市和直管县通过“双随机一公开”的方式共核查建筑业企业1035家，监理企业36家，核查比例分别达到10%和20%。此次随机抽查，运用江西省“双随机一公开”执法监督检查平台开展检查。11个设区市按10%以上（南昌市按5%）的比例进行抽查，6个直管县（市）中除丰城市、瑞金市，其他县核查范围覆盖了全部企业。南昌市、赣州市将部分运营有问题或存在违法违规行为、被投诉整改不及时的企业设为“重点监管”对象，进行重点核查。南昌市、吉安市、上饶市通过全国建筑市场监管公共服务平台管理系统调取全市企业涉嫌挂证人员，分类整理，突出挂证人员清理工作。省住建厅要求各地建设主管部门对于核查结论不合格的企业要督促其限期整改，整改期间不得申请资质升级和增项，不得用核查不合格的资质项承揽新的工程。逾期未整改到位的，按照有关规定处理。对于在核查中发现有转包、违法分包和挂靠行为的企业，依法进行查处，并将其列为重点监管对象。

江西省市场监管局2019年制定了《江西省市场监督管理局随机抽查事项清单》、《江西省市场监管局2019年度双随机一公开抽查工作计划》，明确了内部各业务机构的抽查事项共计23项。并依托国家企业信用信息系统（江西）搭建了全省市场监管部门“双随机一公开”监管平台，实现了检查事项、检查对象和检查人员“三个全覆盖”。2019年省市场监管局围绕重点行业、警示市场主体开展公示信息和登记事项“双随机”抽查检查4次，共随机抽取市场主体89295户，随机选派检查人员178590人次。其中，红色警示市场主体2906户，占红色警示总数的1.32%；橙色警示市场主体1989户，占橙色警示总数的9.48%；黄色警示市场主体23500户，占黄色警示总数的6.56%；正常市场主体60900户，占正常总数的2.5%。2019年5月中旬，省市场监管局针对未公示2018年度年报企业开展了一次双随机抽查检查，从截至2019年5月仍未年报的28万企业中按3.57%的比例抽取了1.2万户企业作为检查对象。重点检查企业2017年度年报公示信息以及企业即时公示信息是否及时、全面、准确，督促企业及时报送2018年度年报。2019年6月，省市场监管局运用国家企业信用信息公示系统（江西），重点针对全省食品、药品经营企业公示信息等内容开展了一次跨部门“双随机一公开”联合抽查。通过市场监管部门内部各业务条线及联合人社、海关、统计、药监部门进行核查，对江西省食品、药品企业的诚信度进行一次全面“体检”。覆盖抽查事项27项，涉及5个部门，覆盖面之大、涉及部门之多，在江西均属首次。2020年疫情暴发以来，为支持江西省市场主体全面复工复产，江西省市场监管局结合疫情防控工作实际，修订《江西省市场监督管理局随机抽查事项清单》并下发了《江西省市场监管局2020年度“双随机、一公开”抽查工作计划》，围绕降低抽查检查比例、明确抽查检查事项、突出抽查检查重点三个方面创立“双随机、一公开”新模式。新模式将企业抽查检查比例由5%降低到3%，同比减少0.72万户。个体工商户抽查比例由3%降低到1%，同比减少检查3万户。检查市场主体总体数量与2019年同比减少45%，在保持对市场主体严格监管的同时，最大限度减少检查对市场主体正常生产经营活动的影响。同时，新模式对照《江西省市场监督管理局随机抽查事项清单》，将清单内所有事项都纳入抽查计划，实现了全省市场监管系统36主项65子项事项全覆盖。

（三）全面推行行政执法“三项制度”(www.xing528.com)

行政执法“三项制度”指重大执法决定经法制审核、执法过程全记录和行政执法公示。重大执法决定经法制审核指执法机关作出行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等重大执法决定之前，必须进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定；执法过程全记录制度指执法机关通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理；行政执法公示制度指执法机关依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，行政执法人员在执法过程中主动表明身份，接受社会监督，包括事前公开、事中公示和事后公开。2019年1月，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，就全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度工作有关事项提出明确要求。2019年3月29日，江西省人民政府办公厅印发了《江西省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》，要求自2019年起，全省各级行政执法机关在行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可等行政执法中全面推行“三项制度”，并就全面推行三项制度的具体要求、任务分工和工作保障作出规定。

各省直厅局随即结合本部门工作实际，制定本部门系统的实施方案，落实推行“三项制度”。^[9]2019年6月27日，江西省推进法治政府建设工作领导小组召开电视电话会，部署在全省各级行政执法机关全面推行“三项制度”。会议要求，各级行政执法机关要准确把握公示三个环节的重点要求，不脱节、不漏项，努力“打造阳光政府”；要准确把握全程留痕的记录要求，文字记录全面准确、音像记录抓住关键、设施配备适度适量，努力“规范执法程序”；要准确把握严格规范的审核要求，配备专业审核人员、把握审核重点、做到应审尽审，努力“保障合法执法”。要加强组织保障、培训宣传和评估考核，确保“三项制度”落到实处。为完善相关配套制度，江西省司法厅与省财政厅经过调研、论证，拟定了《江西省行政执法机关音像记录设备配备办法》，于2019年10月底正式印发。同时，以省推进法治政府建设领导小组办公室名义印发《江西省行政执法统计年报、事项清单、音像记录清单和重大执法决定法制审核目录清单格式》，供各行政执法机关使用。省司法厅还及时对法治政府建设考核内容进行调整，将行政执法“三项制度”列入法治政府建设考核指标当中（在100分的考核总分中，考核“三项制度”落实情况分值有7分），有效发挥考核指挥棒的作用。^[10]

（四）制定行政裁量权基准，约束行政执法裁量权

行政裁量基准是对行政机关在执法过程中行使自由裁量权的具体标准，是针对行政机关自由裁量权的控制规则。规范的行政执法行为不仅是合法的行为，也是合理的行为，为此，需要建立行政执法自由裁量权基准制度，细化、量化行政裁量权，公开裁量范围、种类和幅度，严格限定和合理规范裁量权的行使。早在2015年，江西省就要求省直各有关行政执法部门对2014年12月31日前新制定或新修订（正）的法律、法规、规章中涉及的行政处罚事项，进行全面梳理、逐项登记，列出含有裁量权的行政处罚事项，按照《江西省规范行政处罚裁量权规定》（省政府令第196号）确定的原则和要求，结合违法行为的适用主体、违法情节和数额等因素，在规定的处罚种类和幅度内分若干档次，对每一个行政处罚自由裁量事项制订出细化量化标准，同时，结合国家新出台的法律、法规、规章及现有细化标准实际运用情况，科学评估其合理性、实用性，需修订的修订，需重新制定的重新制定。对已经废止的法律、法规、规章涉及的行政处罚裁量权细化标准，及时清理、废止。2015年以来，结合国家新出台的法律、法规、规章及行政执法的实际需要，江西省各省直行政执法部门相继出台及修订一系列行政裁量权基准，如《江西省适用〈中华人民共和国食品安全法〉行政处罚裁量细化标准（试行）》（2018年8月14日）、《江西省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法行政处罚裁量标准》（2019年11月11日）、《江西省工信系统行政处罚自由裁量权执行标准》（2019年12月30日）、《江西省农业行政处罚自由裁量权参照执行标准（补充3）》（2018年1月18日）、《江西省市场监督管理行政处罚裁量权适用规则（试行）》（2020年5月27日），等等，并在具体执法过程中适用裁量权基准。^[11]2019年以来，江西省司法厅对法律、法规、规章涉及的行政处罚自由裁量项目进行了全面梳理，对行政处罚的种类和幅度，制定了科学、具体的行政处罚自由裁量权标准和适用规则，作为本部门和本系统行使行政处罚自由裁量权的指南。

（五）对新兴产业监管执法贯彻“包容审慎”^[12]

对平台经济等新兴产业实行包容审慎监管，是进一步优化营商环境、打造有利于新兴产业发展环境的重要举措。《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》指出：“创新监管理念和方式，落实和完善包容审慎监管要求，推动建立健全适应平台经济发展特点的新型监管机制，着力营造公平竞争市场环境。”2020年5月14日印发的《中共江西省委、江西省人民政府关于优化营商环境支持民营企业改革发展的实施意见》提出了监管执法过程贯彻“包容审慎”原则的具体要求，包括：对新产业、新模式、新业态实施包容审慎监管，对涉嫌轻微违法且已及时纠正，没有造成危害后果的行为加强行政指导，依法不予行政处罚。在监管执法过程中，慎用查封、扣押等措施，禁止在安监、环保等领域监管执法“一刀切”。建立健全监管事项目录清单动态管理机制，推动实现“照单监管”。建立面向各类市场主体的有违公平竞争问题的投诉举报和处理回应机制并及时向社会公布处理情况。加快推进社会信用体系建设，探索建立企业信用修复机制，对于非主观过错且已积极整改到位未造成严重社会危害的，依法依规在信用公示平台予以撤销处罚公示信息或标注“不作为联合惩戒对象”字样。2019年4月24日，新余市在全省率先出台《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，明确37种市场轻微违法违规经营行为免予行政处罚，而是通过批评教育、指导约谈等措施，促进经营者依法合规开展经营活动，建立市场轻微违法违规经营行为容错机制，贯彻包容审慎原则，进一步优化营商环境。一些地方和部门尝试将“包容审慎”原则落实到监管执法的具体过程中，例如，2020年5月，九江市浔阳区市场监管局针对特种设备超期未检企业，考虑到疫情原因，本着包容审慎的态度，采取的不是直接处罚而是约谈，是给予企业一个整改的期限；赣州市龙南县市场监管局疫情发生以来全力支持个体工商户有序复工复产，实行包容审慎监管，延长年报时间，对2019年12月31日前领取营业执照的个体工商户，2019年度的年报截止时间由2020年6月30日延长至2020年12月31日，对因受疫情影响尚未开展经营活动的个体工商户，年内暂不标注经营异常，暂缓纳入清理吊销名单，为恢复经营活动提供条件。

（六）深化行政复议体制改革，加强行政执法监督

行政复议是化解行政争议的主要途径，就优化营商环境而言，深化行政复议体制改革、改进和加强行政复议行政应诉工作，有助于及时受理和化解企业对于行政执法行为的争议，进一步发挥行政复议纠正违法行为的制度功能，为企业提供便捷、高效的争议解决和权利救济途径。2018年1月4日，江西省人民政府印发了《关于进一步深化行政复议体制改革的意见》，提出了“集中行政复议工作职责”“集中办理行政复议案件”“推行行政复议委员会审理案件制度”“推进‘阳光复议’”“探索建立案件受理前行政争议调解机制”“加强行政复议能力建设”“强化行政复议法律文书履行情况监督”的改革意见。2018年，全省新受理行政复议案件3298件，同比增长6.4%，办结3483件（含2017年度结转222件）。其中，省本级新受理复议案件233件，办结161件，此外，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。建设全省行政执法证件管理系统，实施动态化调整，组织考试54次，全省取得资格证件的行政执法人员127681人、行政执法监督人员10836人。新余市、九江市特邀行政执法监督员参与社会堵点、痛点、难点专题执法活动和执法案件监督评议，促进行政执法规范化。赣州市率先建立企业行政检查监测点制度，有效监督和规范行政检查行为，护航民营企业发展。2019年10月28日，江西省司法厅印发了《江西省司法厅办理行政复议案件工作规则》《江西省行政复议听证规则》《江西省行政复议案件文书立卷归档规则》《江西省行政复议案件材料查阅规定》《江西省行政复议人员办案守则》等五项规定，进一步完善了行政复议的工作机制。