中国法治化营商环境建设的制度完善之路

从来自中央的顶层设计来看，在建设法治化营商环境方面，围绕企业开办、市场准入、市场监管、公平竞争、行政收费、产权保护、诚信守法、弘扬企业家精神，中国已经形成了一些具体的制度和做法：

一是建立涉企法规政策公平竞争审查制度。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》指出，政策制定机关“制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查”。

二是建立政府重大经济决策主动向企业家问计求策的程序性规范。《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》明确了“科学合理选择听取意见对象”、“运用多种方式听取意见”、“完善意见研究采纳反馈机制”、“加强制度出台前后的联动协调”、“注重收集企业对制度建设的诉求信息”的程序规范。

三是建立涉企政策信息集中公开制度和推送制度。《中共中央、国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》指出：“完善涉企政策和信息公开机制。利用实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线等线上线下载体，建立涉企政策信息集中公开制度和推送制度。”2019年修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十、二十三、二十四、二十五条对政府主动公开涉企法规、政策、信息的范围、机制、途径、平台、场所作出进一步规定。

四是推动行政审批集中办理、“一站式”服务。2019年修订后的《行政许可法》第二十五条规定“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，第二十六条规定“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。

五是精简合并审批事项，规范审批中介服务。自2013年以来，国务院先后十二次取消、清理、调整和下放行政审批事项，2015年发布《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》以来，已清理国务院部门行政审批中介服务事项三批298项。在企业登记方面，从“三证合一”到“五证合一”、“七证合一”，最后到“多证合一，一照一码”，不断简化企业登记的程序，压缩企业注册开办的时间。

六是推动“证照分离”。“证照分离”指工商部门颁发的营业执照和各相关行业主管部门颁发的经营许可证分开办理、“先照后证”的改革，2015年12月22日，国务院审议通过了《关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》，决定在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点；2018年9月27日，国务院发布《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》，决定在全国推开“证照分离”改革，突出“照后减证”，推动对涉企行政审批事项采取直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等改革，着力破解“准入不准营”问题。

七是推动综合执法体制改革。《中共中央、国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》指出：“清除多重多头执法，提高综合执法效率，减轻企业负担。”2017年5月1日起实施的《城市管理执法办法》将住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权统一划归城市管理综合执法部门行使，在综合执法体制改革方面取得重要进展。

八是全面推行“重大执法决定经法制审核”、“执法过程全记录”和“行政执法公示”三项制度。行政执法公示指执法机关依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，行政执法人员在执法过程中主动表明身份，接受社会监督；执法过程全记录制度指执法机关通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理；重大执法决定经法制审核指执法机关作出行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等重大执法决定之前，必须进行法制审核。经过2017年的试点，国务院决定在全国范围内全面推行这三项制度，进一步促进行政机关严格规范公正文明执法，优化营商环境，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境。

九是建立完善涉企收费清单制度。《国务院办公厅关于进一步加强涉企收费管理减轻企业负担的通知》指出：“对按照法律、行政法规和国家有关政策规定设立的涉企行政事业性收费、政府性基金和实施政府定价或指导价的经营服务性收费，实行目录清单管理，不断完善公示制度。所有涉企收费目录清单及其具体实施情况纳入各地区、各部门政务公开范畴，通过政府网站和公共媒体实时对外公开，接受社会监督。各地区、各部门必须严格执行目录清单，目录清单之外的涉企收费，一律不得执行。”

十是建立市场准入负面清单制度。市场准入负面清单制度，是指政府以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，并采取相应管理措施的一系列制度安排，市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，即所谓“非禁即入”。《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》指出：“市场准入负面清单由国务院统一制定发布；地方政府需进行调整的，由省级人民政府报国务院批准……从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。”《关于促进中小企业健康发展的指导意见》提出要“不断缩减市场准入负面清单事项，推进‘非禁即入’普遍落实，最大程度实现准入便利化”。

十一是甄别纠正社会反映强烈的产权纠纷申诉案件。事实证明，一个判决胜过一沓文件，2018年1月，最高人民法院发布了第一批保护产权和企业家合法权益典型案例，囊括合同履行、知识产权、行政管理、刑事犯罪、诉讼保全和国家赔偿六种类型。2018年5月31日，最高人民法院撤销张文中案原审判决，宣告张文中无罪。2019年4月10日，最高人民法院对原审被告人顾雏军等人虚报注册资本，违规披露、不披露重要信息，挪用资金再审一案进行公开宣判，对顾雏军犯挪用资金罪改判有期徒刑五年。

十二是推进执行体制、执行机制、执行模式改革，解决执行难。自2016年以来，全国法院系统开展“解决执行难”专项整治，改革执行模式、执行体制、执行管理、财产处置，完善执行工作机制、执行规范、执行监督体系，加强执行队伍建设、物质装备建设。《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》指出，今后五年，要“巩固和深化‘基本解决执行难’工作成果，建立健全解决执行难长效机制，全面提高执行工作水平，奋力向‘切实解决执行难’目标迈进”。

十三是建立涉企案件繁简分流审判机制、简易程序、速裁程序。《最高人民法院关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定》修改民商事案件延长审限和延期开庭的规定，明确：适用普通程序审理的第一审案件，审限为六个月；适用简易程序审理的第一审案件，审限为三个月。审理对判决的上诉案件，审限为三个月；审理对裁定的上诉案件，审限为三十日。法律规定有特殊情况需要延长审限的，独任审判员或合议庭应当在期限届满十五日前向本院院长提出申请，并说明详细情况和理由。院长应当在期限届满五日前作出决定。《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定〉的决定》进一步规定限制延期审理的次数，明确“适用普通程序审理民商事案件，延期开庭审理次数不超过两次；适用简易程序以及小额速裁程序审理民商事案件，延期开庭审理次数不超过一次”。

十四是建立企业信用信息公示机制，实施企业守信联合激励和失信联合惩戒。《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》指出：“建立健全信用信息公示机制……涉及企业的相关信息按照企业信息公示暂行条例规定在企业信用信息公示系统公示。推动司法机关在‘信用中国’网站公示司法判决、失信被执行人名单等信用信息……规范信用红黑名单制度。”并提出对重点领域的严重失信行为实施联合惩戒，加强对失信行为的行政性约束和惩戒、市场性约束和惩戒、行业性约束和惩戒、社会性约束和惩戒，健全商务诚信体系，构建以信用为核心的新型市场监管体制。

十五是为企业提供优质法律服务。司法行政部门自上而下开展优化营商环境法律服务专项行动，通过落实法治宣传、将与营商环境相关的法律法规纳入宣传学习的重点内容，推动大型企业普遍设立公司律师、中小企业普遍聘请法律顾问，组建专门法律服务团，组织律师等深入企业开展“法治体检”，打造统一法律服务平台等途径等，适应企业法律需求，主动提供优质法律服务，努力优化法律服务环境。

十六是建立定期走访和帮扶企业的制度，积极主动为企业排忧解难。《中共中央、国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》指出：“发挥统战部门、国资监管机构和工商联、行业协会商会等作用，建立健全帮扶企业家的工作联动机制，定期组织企业家座谈和走访，帮助解决企业实际困难。”一些地方进一步完善相关制度，细化量化工作举措，推动实现帮扶企业制度化、常态化，建立领导干部联系行业协会、商会、企业家的制度，定期组织企业家座谈和走访，帮助解决企业实际困难，对于企业家反映的问题和提出的合理要求，要求“马上就办”、承诺办结，建立服务企业家工作台账，明确专人一管到底。

此外，在政务服务便利化、商事案件审判、纠纷多元化解决、政务诚信、“扫黑除恶”等方面，也初步形成了一些惠企利企、优化营商环境的制度和做法。

总之，“法治是最好的营商环境”在当代中国不仅是理论表达和政策宣示，而且表现为丰富生动的制度实践。在中国特色社会主义法治理论的指导下，借鉴域外先进经验，中国建设法治化营商环境的顶层设计已然成型，并细化为一系列具体的制度和做法。中国建设法治化营商环境的顶层设计和制度进路，基本上不离“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的大方向，在内容上与“放管服”改革、法治政府建设、司法体制改革、社会信用体系建设表现出诸多交叉及重合，充分表明法治化营商环境建设内生于全面深化改革和全面依法治国的战略实施进程，是新时代改革与法治水乳交融、共生同进关系之体现与延伸。

新时代存在发展不平衡的矛盾和发展不充分的问题；新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的需求在增长，同时也对物质文化生活提出了更高的要求；GDP并不是唯一及万能的，但发展尤其高质量发展仍然是新时代的“硬道理”。新时代经济高质量发展需要通过质量变革、效率变革、动力变革来实现，全面深化改革则是经济高质量发展的动力之源。作为全面深化改革的主要内容，新时代的经济体制改革以深层次的制度变革与建设为主要路径，以优化营商环境为重点，旨在构建市场机制有效、微观主体充满活力、宏观调控有度的经济体制，为企业营造产权受保护、市场自由出入公平竞争、经营成本低、创新有回报的制度环境。制度建设是优化营商环境的主要路径，法治建设是制度建设的高级形态，新时代优化营商环境，必然与法治建设息息相关，深深嵌入了全面深化改革与全面依法治国的场景和进程中。市场经济本质上是法治经济，营商环境本质上也是法治化营商环境，这不仅基于法治在新时代中国作为党治国理政基本方略、基本框架、基本主线之地位，也是基于新时代经济高质量发展之必然要求。“法治是最好的营商环境”之本义，正在于此。

应该说，法治化一直以来都被中国最高决策层明确为优化营商环境的主要导向，建设法治化营商环境一直以来都是最高决策层极为关注的中心工作之一。从立法、执法、司法到守法，中国建设法治化营商环境的思路与制度，已基本成型；从中央到地方，建设法治化营商环境的工作蓬勃开展。然而，口号不等于行动，行动未必能收到实效。一些地方政府仍然更热衷于减税降费、金融支持等政策优惠措施的运用，对法治化营商环境的实际重视程度不够。之所以如此，一是因为各种政策优惠措施能造成立竿见影的短期经济效果，而以制度变革与建设为主要路径的法治化营商环境建设对经济高质量发展的促进效果是长远及逐渐显现的，对受制于现有政绩考核体系而持“成功必须在我”的地方政府及其负责人来说，政策优惠措施造成的短期效果有利于自己的政绩考核及升迁，而费时费力地建设法治化营商环境更像是无用功。二是因为法治化营商环境建设的深入推进意味着对公权力更多的约束、更高的要求，意味着政府刀刃向内、自我革命，^[19]而这无疑是最难做到的。正因为如此，法治化营商环境建设在中国某种程度上呈现出“上热下冷”、“外热内冷”的局面。如何破解这种尴尬的局面，使法治化营商环境建设成为各级政府真正理解、真正重视、真正行动起来的中心工作，是当今中国决策层迫切需要解决的问题。(www.xing528.com)

【注释】

[1]世界银行《1997年世界发展报告》编写组编著：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，蔡秋生等译，中国财政经济出版社1997年版，第37页。

[2]周子学：《经济制度与国家竞争力——基于中国经济制度变迁视角》，上海三联书店2008年版，第13页。

[3]［美］曼瑟·奥尔森：《权力与繁荣》，苏长和、嵇飞译，上海人民出版社2014年版，第134—153页。

[4]中国法学会就贯彻党的十四大精神提出的十项措施中第三项明确提出：“市场经济必须是法制经济。”付子堂（1993）、王瑞贺（1993）、王克稳（1993）、马宝善（1993）、谢晖（1994）、文正邦（1994）、徐国栋（1994）、张文显（1994）、姚建宗（1995）等学者也对此进行了早期的论证。

[5]《市场经济必然是法治经济》，载习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第203页。

[6]习近平总书记在2018年博鳌亚洲论坛开幕式上指出：“过去，中国吸引外资主要靠优惠政策，现在要更多靠改善投资环境。”习近平：《开放共创繁荣，创新引领未来——在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲》，《人民日报》2018年4月11日第3版。

[7]参见江静：《制度、营商环境与服务业发展——来自世界银行〈全球营商环境报告〉的证据》，载《学海》2017年第1期；魏下海等：《营商制度环境为何如此重要？——来自民营企业家“内治外攘”的经验证据》，载《经济科学》2015年第2期；史长宽等：《营商环境省际差异与扩大进口——基于30个省级横截面数据的经验研究》，载《山西财经大学学报》2013年第5期；马相东等：《新时代吸引外资新方略：从招商政策优惠到营商环境优化》，载《中共中央党校学报》2018年第4期；谢众等：《营商环境、企业家精神与实体企业绩效——基于上市公司数据的经验证据》，载《工业技术经济》2019年第5期；何凌云等：《营商环境会影响企业研发投入吗？——基于世界银行调查数据的实证分析》，载《江西财经大学学报》2018年第3期。

[8]张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。

[9]中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。

[10]1997年党的十五大报告中，江泽民同志阐述了“依法治国”的概念，党的十八大后，“依法治国”逐渐升级为“全面依法治国”，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了“全面依法治国”的总目标，提出了“全面依法治国”必须坚持的五项根本性原则。2020年11月中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记把新时代全面依法治国的根本遵循概括为“十一个坚持”。

[11]中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第35页。

[12]石佑启、陈可翔：《合作治理语境下的法治化营商环境建设》，载《法学研究》2021年第2期。

[13]尤其2018年中国政法大学法治政府研究院的《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告（2018）》首次将“优化营商环境的法治保障”作为一级指标纳入评价体系，设置市场准入的便捷程度、政务诚信建设状况、行政审批便捷高效情况、优化营商环境的制度化水平四项二级指标九项观测点，首创营商法治环境相关内容之评价。当然，该项一级指标只是法治政府评价体系的一部分，并非对法治化营商环境的专门评价，同时，二级指标及观测点的设计略显单薄，并未覆盖法治化营商环境的大部分内容。

[14]如浙江提出“最多只跑一次”；江西提出打造政策最优、成本最低、服务最好、办事最快的“四最”营商环境，推进忠诚型、创新型、担当型、服务型、过硬型的“五型”政府建设，整治“怕”“慢”“假”“庸”“散”的作风问题，打造“法媒银”平台、“赣服通”移动APP、“赣法”智慧法务平台，发布《优化营商环境十大行动方案》。

[15]主要包括：《中共中央、国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》（2017年）；《中共中央、国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》（2015年）；《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年）；《关于促进中小企业健康发展的指导意见》（2019年）；《关于加强知识产权审判领域改革创新若干问题的意见》（2018年）；《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（2015年）；《法治政府建设与责任落实督察工作规定》（2019年）；《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》（2016年）；《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》（2016年）；《关于全面推进政务公开工作的意见》（2016年）。

[16]代表性文件如：《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（2019年）；《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（2019年）；《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（2019年）；《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（2018年）；《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（2018年）；《国务院办公厅关于进一步压缩企业开办时间的意见》（2018年）；《国务院关于进一步削减工商登记前置审批事项的决定》（2017年）；《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（2015年）；《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（2016年）；《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（2016年）；《国务院办公厅关于加快推进“多证合一”改革的指导意见》（2017年）；《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》（2017年）；《商务部关于进一步深化商务综合行政执法体制改革的指导意见》（2017年）；《国家发展和改革委员会、民政部、财政部、国务院国有资产监督管理委员会关于进一步规范行业协会商会收费管理的意见》（2017年）。

[17]主要包括：《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（2018年）；《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》（2017年）；《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》（2016年）；《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（2016年）；《最高人民法院关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救治和清算工作的通知》（2016年）；《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定〉的决定》（2019年）；《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》（2019年）；《最高人民法院关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》（2017年）；《关于发挥商会调解优势推进民营经济领域纠纷多元化解机制建设的意见》（2019年）；《最高人民法院、最高人民检察院关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》（2018年）；《最高人民检察院关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》（2016年）；《最高人民检察院关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》（2017年）。

[18]石佑启、陈可翔：《法治化营商环境建设的司法进路》，载《中外法学》2020年第3期。

[19]构建良好政企关系是营商环境法治化的关键环节，而这首先要求政府强化法治意识，规范权力运行。参见彭向刚等：《政企关系视域下的营商环境法治化》，载《行政论坛》2020年第2期。