乡村公共文化服务与旅游协同发展的优化机制

今后，公共文化服务与旅游协同发展必将呈现加速趋势，当务之急是做好引导、完善保障工作。既要做好顶层设计，也要创新体制机制，在改革中积蓄力量。其中，完善统筹规划成为非常重要的一环。按照“宜融则融，能融尽融，以文促旅，以旅彰文，和合共生”的要求，做好顶层设计，形成指导实践的行动纲领。公共文化服务体系建设，必须按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务。所谓均等性，就是不分男女老少、不分富人穷人、不分城市农村、不分东中西部，都平等地享受基本公共文化服务。能否实现均等性，直接关系到民生的改善，关系到社会的公平公正。应当明确，文化和旅游的公共服务有一定的重合地带，也有各自的职责任务，要在厘清各自概念、内涵与外延的基础上，以基本公共服务均等化为根本出发点，审视其逻辑与定位，探求联动发展、协同发展、高效发展所遇到的具体问题及破解之道。与此同时，应加快推进试点、试验进度，在全社会征集并选取典型案例进行广泛推广，制定服务协同的路线图和时间表，打造并形成可资借鉴的模板。

目前来看，全国的公共文化服务在创建中有一些较为引人注目的统筹机制，十分有利于公共文化服务与旅游协同发展。

（一）政府自身运营管理机制

首先是政府直接管理机制。文化活动中心要成立工作领导小组，建立联席会议制度。其次是建立法人治理结构。法人治理结构是深化公益性文化事业单位改革的必然要求。2003年以来，公益性文化事业单位按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求进行改革，取得了显著成效，但还存在着管理体制不顺、运行机制不畅等问题。主要表现在事业单位普遍存在行政化现象，管办不分、效能不高、活力不足、监督机制不健全等方面。这些问题制约着文化事业健康发展和公益文化服务的有效提供。建立法人治理结构，就是转变政府职能、创新文化事业单位体制机制、实现管办分离的重要内容和途径。通过建立法人治理结构，一是需要明确文化事业单位的自主权，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层，以激发文化事业单位活力；二是需要扩大社会参与范围，通过吸收文化事业单位外部人员进入决策层，扩大参与文化事业单位决策和监督的人员范围；三是规范运行机制，明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，完善文化事业单位的激励约束机制，提高运行效率，确保公益文化目标的实现。

（二）社会化分馆运营管理机制

乡村经济发展能力较弱，无论是公共文化服务建设还是旅游建设，都存在着大量资金不足的问题，为进一步打牢发展基础，使乡村文化和旅游协同发展更加顺畅，内容更加丰富，需进一步加深其社会化运营管理。

1.建设社会化分馆建设机制

社会化分馆是一个统称，指社会机构、团体或个人举办的，或者与政府合作共建的，在业务管理上与总馆共享同一个管理系统或具有资源共享功能，面向社会公众提供公益服务的文化馆/图书馆以及其他各类旅游类场馆。按照上述定义，社会化分馆的设置主体可以是单独的社会机构、团体或个人，也可以是政府与上述社会机构、团体或个人的共同主体。社会化分馆不属于政府主导型，政府的角色和作用更多地体现为一种支持者和合作者。

（1）发展不同主体的社会化分馆。

在与各种社会机构合作共建社会化图书馆分馆的实际操作中，作为总馆的文化馆、图书馆代表政府主管部门与学校等其他组织合作创办社会化分馆。

一是政府—学校合办型。学校文化资源相对丰富，一方面，学校型文化馆分馆有利于联合学校的优质资源服务于社会；另一方面，以校办图书馆为基础，通过与图书馆合作办社会化分馆，使其具备学校图书馆与图书馆的双重功能，能够最大限度地发挥学校图书馆的功能。但是，必须妥善解决好向社会公众开放的问题，如果学校方无法做到向社会开放，就不适宜建社会化分馆。美国有高校图书馆与图书馆合二为一且运行良好的例子，只因该馆的馆舍建在临街的位置，使两种性质的图书馆能够打通运行。

二是政府—医院合办型。医院作为一个公共场所，更适宜与图书馆合作创办社会化图书馆分馆，其开放性与公益性都很容易做到，且医院作为一个人群聚集性场所，建立社会化图书馆分馆容易取得较好的社会效益。

三是政府—企业合办型。企业适合建设的社会化分馆包括文化馆分馆与图书馆分馆，也可以创办综合体，在业务上分别对接文化馆总馆与图书馆总馆。但无论是文化馆分馆还是图书馆分馆，一个共同的问题是公益性与开放性如何保障的问题，障碍在于企业通常不允许公众随便进出。最理想的解决之道就是企业在临街处修建馆舍，兼顾对内和对外的开放。

四是政府—个人合办型。已有政府与个人合作共建村级文化礼堂和图书馆分馆的先例，基本模式是个人提供馆舍和基本的设施，文化馆总馆与图书馆总馆提供服务资源，如文献资源和其他简单的配套支持。

五是民间力量独立创办型。应鼓励社会力量独立创办面向社会公众开放的社会化分馆，包括文化馆分馆与图书馆分馆，也可以是综合体。只要主办方愿意纳入总分馆体系，不管其愿意纳入的程度如何，只要能建立业务上的总分馆关系，都应该将其纳入总分馆体系并给予相应的支持。

（2）发展不同形态的社会化分馆。

社会化分馆是一个统称，其下可以有功能相对完善的文化馆分馆与图书馆分馆以及综合体，也可以是一个功能简单但能满足基本服务之需的图书馆、文化馆馆外服务点，但考虑到实际运行的可能性，这类馆外服务点更适合于图书馆服务。应该鼓励在居民聚集地，如村（乡村）、大型商住小区、学校、企业等与社会力量合作创办图书馆服务点，在保证公益性和开放性的前提下，为公众提供近距离的图书馆基本服务。社会化的图书馆馆外服务点可以是传统型的，也可以是无人值守的自助型的。

2.加强社会化分管的服务与管理机制(www.xing528.com)

一旦纳入公共文化服务体系，社会化分馆就必须具备相应的服务能力，并遵守服务规范。社会化图书馆分馆之间服务水平上的差异往往在硬件和服务内容上都有体现，建设水平高的社会化图书馆分馆，馆舍舒适美观，馆内阅读体验好。在服务内容上，除了文献借阅之外，往往会提供更多和更丰富的读者活动。建设水平较低的社会化分馆，基本上只能维持最基本的图书馆服务。

凡是纳入图书馆服务体系的社会化分馆都必须接受总馆在业务上的管理与指导，使分馆提供的服务达到一定的专业化水平。所有的社会化分馆应该使用统一的标志，以便于宣传与识别；所有的社会化分馆应该达到总馆要求的周开放时间总时数，但每天的开放时间可以根据实际需要具体确定，一旦确定后应该固定下来并向公众公示；所有的社会化分馆应该按总馆制订的统一服务标准开展服务；社会化分馆应该吸纳志愿者参与日常服务；总馆应该对社会化分馆的业务工作进行监管，按规定及时更新馆藏，不定期对分馆的工作人员进行业务培训。总馆应该每年对各社会化分馆进行业务考核，考核不合格的社会化分馆应该限期整改，整改后仍然不能达到合格的标准，其社会化分馆将被取消。

（三）社会化委托运营机制

区别于社会化分馆的管理与运营机制，社会化委托的建设更加具有灵活性，能够吸引更多的社会力量参与公共文化服务体系及旅游服务建设。

1.设施的整体委托运营

在形式上，就是将乡镇（街道）综合文化站、村（乡村）文化礼堂所承担的全部公共文化服务内容整体打包委托给社会组织或企业，由社会组织或企业全权承担基层公共文化服务，同时拓展旅游业务，是一条可持续的发展道路。但从内容上，实际上分别对应了图书馆、文化馆基层设施所应该承担的服务内容，即分别将图书馆、文化馆的服务内容全部打包委托给社会组织或企业来运营。所以，在这样的整体委托中，基层综合文化站或文化礼堂的托管运营只是一个外在形式，其内容则应该对应完整的文化馆服务与图书馆服务，并实现这两类服务的专业化管理。原有的基层综合文化站和文化礼堂的管理机制发生转变，即工作内容转移到制定目标、编制规划、提出要求、评估与监管等方面来。只有实现这样的职能转变，基层综合文化站和文化礼堂才能从人手不足的困境、工作任务繁重的困境、专业化程度低的困境中解脱出来，基层公共文化服务的品质才能得到保障，旅游发展才能有更多的发展空间。

2.设施的局部委托运营

局部委托式管理介于整体委托式与项目委托式之间。一些乡镇（街道）综合文化站、村（乡村）文化礼堂的设施是分散型的，这种情况非常有利于采取局部委托运营管理模式，即将其中的部分设施委托给社会组织或企业管理，如图书馆、博物馆、电影院等。

3.项目委托式运营

与整体托管式运营不同，项目委托式运营只是将乡镇（街道）综合文化站或村（乡村）文化礼堂所承担的部分公共文化服务项目委托给社会组织或企业，如重大公益性文化活动、“送戏下乡”活动、培训活动、展览及大型宣传活动以及图书馆服务等，根据本地实际情况选择性实施委托经营。这种方式将减轻乡镇（街道）综合文化站和村（乡村）文化礼堂管理运营的压力，提高部分文化服务的专业化水平。跟基层文化设施的整体委托运营相比，项目委托式运营最大的优势是经费压力相对较小，不足之处是仍然要以严重不足的人手去管理日常服务，所以服务的整体水平不及整体委托运营模式。建议在规划总分馆体系的运营时，应本着体制机制创新的意识与立场，积极引入市场竞争机制和市场化管理手段，通过向社会购买服务来实现由“管办不分”向“管文化”职能转变。

4.民营文化设施扶持

总体上说，上述所有社会化运营模式都属于政府向社会购买服务的情况。之所以把民营文化设施扶持单列出来是为了分辨出政府向独立运营的民营文化机构购买服务提供给社会公众使用的情形。如独立运行的民营图书馆、民营展览馆、民营博物馆、民营民俗文化馆、民营非遗展览馆、民营健身房等设施。这类民营机构，尤其是文化机构是通过经营文化服务与产品来获取利润的，政府通过购买方式使这类机构根据合约向社会公众提供一定数量的免费服务或公益性服务。政府购买这类民营机构的服务，一方面是对民营文化机构的一种扶持；另一方面也丰富了公共文化服务与产品的供给，能够更大程度地满足群众日益增长的文化需求。

（四）社会组织培育扶持机制

一是扶持文化类社会组织发展。必须要充分认识到我国社会各类文化组织及团体对于公共文化服务和当地旅游发展的重要性。一方面，它们作为政府购买公共文化服务的重要承接力量，能否提供丰富的购买产品，关系到政府能否有效转变职能，只有足够的公共文化服务的购买量才能让政府从大量琐碎的日常事务中摆脱出来，实现政府文化生产者角色和文化提供者角色的分离，把关注点放在加强宏观公共文化政策调控方面；另一方面，只有大力培育文化类社会组织，才能形成丰富的市场竞争资源，丰富的市场资源是形成良性竞争环境的物质基础，也是保证旅游市场繁荣的前提。

我国文化类社会组织数量少、规模小、提供的服务资源有限，发展不均衡。现阶段政府与这类社会组织之间的购买关系大致有依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买三种类型。很显然，第三类购买关系是最符合市场竞争公平原则的，只有公平的市场竞争环境才能催生更多的文化类社会组织，所以，当务之急是大力培育这些文化性社会组织。

政府购买是培育文化类社会组织的最有效途径，因为购买服务作为一种市场化导向模式，特别是在以招标的方式引入竞争的购买模式中，一方面政府能够选择高品质的服务；另一方面社会文化组织在参与公共文化服务的过程中，利用财政资金发挥专长，获得提供服务的行政合法性，有助于组织的发展和组织目标的实现。在实际操作中，政府购买过程控制是关键点，纵观国内外政府购买公共服务的经验，无外乎解决立法保障、购买程序规范、形成充分的市场竞争环境三个问题。

二是为文化社会组织建立多样化、科学规范的资金使用机制。目前，多地形成的“百分之一公共文化计划”非常值得关注，即为设立专项资金，由财政专款、企业投资资金、社会捐款等组成，提取其中的1%作为“百分之一公共文化计划”资金。财政专款是政府根据“百分之一公共文化计划”推进情况进行安排，用于启动前期工作。为调动建设单位参与计划的积极性，通过土地优惠、税收减免、名誉奖励、以奖代补等方式满足其发展需求。此外，要积极吸引社会力量的捐助，扩大参与度，形成多元化资金来源。扩大“百分之一公共文化计划”资金的适用范围，不仅适用于新建设施，而且包括公共文化设施修缮、空间设计、设备补充、运营改善及闲置空间再造等，也可参与到正在推进中的公共服务渠道，有效解决建设中的资金问题，也给想参与公共文化建设的社会力量提供了高质高效的项目，实现了文化惠民。