公共文化服务政策的历史发展与演变

（一）公共文化服务政策的肇始阶段

据不完全统计，1978年至2014年间，中央政府及数据再更新部门共出台了公共文化服务政策53项，政策种类包括公共文化服务及其产业的发展规划、各类公共文化服务场所及设施建设和管理标准、公共文化服务工程实施方案等。其中，我国最早的公共文化服务政策出台于1982年。此后，我国公共文化服务政策的数量在2001年以后较2001年以前有明显增长，并呈现出阶段性波动式增长的特征，分别在2002年及2013年达到阶段性高峰。

2000年及以前为我国公共文化服务政策的肇始阶段。这一阶段的公共文化服务政策主要着眼于对“文化事业”“文化产业”与“文化市场”的相关规定。1982年始，中央陆续出台了《文化部关于省（自治区、市）图书馆工作条例》及《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划 （1981—1985）》，为我国最早出台的公共文化服务政策。1987年，文化部、公安部、国家工商行政管理局联合发布《关于改进舞会管理问题的通知》，这标志着文化市场的开放；1988年文化部、国家工商行政管理局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，表明中央政府开始重视对文化市场的管理，推动文化市场规范发展。

在公共文化服务政策的肇始阶段，我国非连续性出台了为数不多的关于公共文化服务的政策文件。截至2000年，中央政府相继出台《群众艺术馆、文化馆管理办法》（1992年）、《文化部关于进一步加强农村文化建设的意见》（1998年）、《文化部印发〈关于加强老年文化工作的意见〉的通知》（1999年）、《文化部关于实施西部大开发战略，加强西部文化建设的意见》（2000年）等公共文化服务政策。这些政策主要针对公共文化服务场馆建设及农村地区、西部地区和老年人群体等，对这些地区的公共文化服务提出了相应要求，公共文化服务政策的雏形开始形成。然而，该阶段公共文化服务相关政策辐射面较小，政策的专业性、系统性均较弱。

（二）公共文化服务政策的探索阶段

2001年至2005年为我国公共文化服务政策的探索阶段。2001年，第九届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，该纲要将文化建设作为精神文明建设的重要部分，开辟专章对“繁荣社会主义文化，提高文化生活质量”进行了全面的规划和部署。这不仅标志着文化事业作为我国国民经济和社会发展重要领域之一的地位和作用得到承认与肯定，而且体现出公共文化服务作为文化事业的重要组成部分已得到充分重视。同年，文化部下发《文化部关于印发〈文化部关于“十五”期间文化建设的若干意见〉和〈文化部关于深化文化事业单位改革的若干意见〉的通知》，对“十五”期间文化建设的要点进行了指导性补充，并指出对提供公共文化产品和服务的公益性文化事业单位进行重点扶持。2001年至2005年间，中央先后出台《中组部、文化部、教育部、民政部、全国老龄工作委员会办公室关于做好老年教育工作的通知》（2001年）、《文化部、教育部关于做好基层文化教育资源共享工作的通知》（2002年）、《公共文化体育设施条例》（2003年）等多项政策。

这在政策层面勾勒了公共文化服务的轮廓，并对公共文化服务的主要方向与重点内容进行了整体把控，从而为公共文化服务体系的提出与初步构建奠定了基础。这一阶段虽把公共文化资源共享作为政策的重点进行推进，但系统的公共文化服务政策体系在此阶段尚未形成。(www.xing528.com)

（三）公共文化服务政策的深化阶段

2006年至今为我国公共文化服务政策的深化阶段。2006年，第十届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。该纲要进一步将文化建设作为独立的篇章从“社会主义精神文明建设”中单列出来，首次提出了“公共文化建设”这一概念，确定了包括村村通广播电视、农村电影放映、乡镇综合文化站建设、文化信息资源共享、重大文化自然遗产保护、“西新工程”、重大文化设施建设等在内的公共文化建设重点工程，进一步明确了我国“十一五”期间加强社会主义文化建设的具体措施和要求。国务院办公厅相应出台了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，这是我国第一个在中央层面专门部署文化建设的中长期规划。该规划将公共文化服务从文化中抽出作为单独的部分，针对我国“十一五”期间公共文化服务的发展提出了完善公共文化服务网络、加强农村文化建设、普及文化知识、建立健全文化援助机制、鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业等方面的要求和任务。

2011年，第十一届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。该纲要对文化建设的主要内容进行了扩充，明确指出公共文化属于“十二五”时期基本公共服务范畴，并且为“十二五”期间基本公共服务的重点领域之一。该纲要提出，要大力发展文化事业，增强公共文化产品和服务供给能力，并从基层公共文化服务提供、体育设施免费开放、特殊人群公共文化服务供给、中西部等欠发达地区公共文化服务工程建设等多方面明确了“十二五”期间公共文化服务的发展目标。同时，该纲要在“十一五”规划纲要的基础上，对作为文化事业重点工程之一的公共文化服务体系建设工程做了明确部署，并在“十一五”规划纲要确定的公共文化建设重点工程的基础之上，新增了边疆少数民族地区新闻出版东风工程，以及地市级公共图书馆、文化馆、博物馆规划建设工程。中共十七届六中全会的召开强有力地推动了公共文化服务政策体系的发展，会议通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》强调，要大力发展公益性文化事业、保障人民基本文化权益，建设文化人才队伍，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，构建公共文化服务体系。

2012年，中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，指出要加快构建公共文化服务体系、加强公共文化产品和服务供给、加快城乡文化一体化发展、广泛开展群众性文化活动，按照公益性、基本性、均等性和便利性的要求，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将加快构建现代公共文化服务体系纳入全面深化改革的全局。党的十八届三中全会结合新的形势和时代特征，提出了构建“现代公共文化服务体系”的要求。党的十八届四中全会明确提出“制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化”。党的十八届五中全会则站在“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局的高度，按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，将“2020年公共文化服务体系基本建成”的目标纳入“十三五”规划。2015年年初，中办、国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，对构建现代公共文化服务体系作出了全面部署。党的十九大把推动社会主义文化繁荣兴盛作为一项重要目标任务，并且特别提出“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”，进一步明确了公共文化服务体系建设的主攻方向和基本遵循。2017年《中华人民共和国公共文化服务保障法》的实施，对公共文化设施建设与管理、公共文化服务提供、保障措施、法律责任等分别做了详细规定。这一法律的出台，弥补了我国文化立法的短板，进一步完善了我国文化法律体系，对推进公共文化服务的法治化规范化具有重要意义。同时，也将有力促进基本公共文化服务标准化、均等化，提升服务效能，切实保障人民群众的基本文化权益。

这一阶段，中央全方位制定了大量公共文化服务政策，包括纲领性的公共文化服务发展规划、针对具体公共文化服务工程的规划与标准以及公共文化服务场馆或设施的管理制度等。该阶段的公共文化服务政策种类齐全、覆盖面广、层次明晰、实际操作性强，为公共文化服务发展提供了制度支持。但总体而言，这一阶段的公共文化服务政策的质量和效果缺乏评估，政策目标聚焦于基本公共文化服务和已有的公共文化服务工程，层次亦未随着时间的进展而得到较为明显的提升。因此，公共文化服务政策体系的完善仍需一个更为完整且连贯的发展思路。当前我国公共文化服务政策还需要向公共文化的各个领域延伸，相关公共文化服务政策也需要得到持续的落实，相关法律的丰富和完善也应得到重视。