自16世纪开始，西方世界逐渐踏上现代国家的道路，并于19世纪末20世纪初进入福利国家的阶段。考夫曼曾经从以下三个方面区分当代的福利国家与过去的前福利国家：（1）在生产领域，原则上福利国家仍延续前福利国家的私有制和企业主的支配自由，不过对私有制和企业主施加一些限制条件（公共管制），减少人们不希望看到的效果（如外部成本）；（2）在分配领域，福利国家和前福利国家一样尊重市场经济原则，以生产要素获得回报为取向进行初次收入分配，但福利国家由国家组织起大规模的二次收入分配来纠正贫富差距，确保无职业者和无财产者的居民群体（老年人、残疾人、儿童、失业者）也有一份收入；（3）在再生产领域，福利国家采取了大量的行动以弥补前福利国家中私人家政的不足，如通过政府教育、卫生和社会福利部门给予私人家政资助或完全由政府直接提供社会服务(5)。也就是说，福利国家的特征是，它全面介入生产领域、社会救济领域、社会保险领域并发挥积极的作用。
现在的问题是，福利国家是怎么来到这个世间的？就学术界对此问题的意见来说，至少有三个方面的解释：基于对穷人的同情；基于工人运动的成果；基于资本积累的需要。奥康纳这本书，侧重于从资本积累需要的角度为我们解释美国福利国家的形成与运行的状况，这也是马克思主义学者深入分析现代国家的形成动因与内在危机的重要内容。接下来我也主要从资本动因的角度来概述福利国家的形成，并看一看奥康纳是如何分析福利国家在资本积累方面发挥的作用。
正如艾斯平-安德森说到的，西方世界每一个福利国家都是围绕其自身特殊的组织结构、社会分层和社会融合的逻辑而组织起来的，“它们各自源于迥异的历史推动力，遵循着本质不同的发展轨迹”(6)。也有学者强调说，“事实上，既没有什么具体的社会经济变量组合在一起造就了福利国家，也不是什么特别的集团行动者建立了福利国家。不如说，反对未受节制的资本主义的各种运动的主角，在政治光谱上什么人都有”(7)。
西方现代国家之所以在19世纪末20世纪初逐渐走向福利国家，除了下面将说到的资本的动因外，还受到以下两种历史动因的促进。
第一种动因源于济贫或者说拯救穷人。济贫本来就是西方国家的传统职能之一，其原因既可能来自于封建君主对自身美德的珍视、对大家长责任的自觉担当，也可能来自于基督教传统与天主教会对信徒帮助穷人的要求。对于此种影响福利国家的动因，在研究上常称为道义论，意思是说它认为福利国家的诞生渊源于中产阶级的良心被工人阶级的苦难状况所触动。巴里的说法是，“在所有西方民主国家，福利国家起初是一个旨在保护脆弱者免受市场力量的随机效果侵害的体系，而现在已经转变为一个综合性社会安排体系”(8)。济贫动力在英国表现得比较典型，也一直是比较强大的推动力，正如希默法尔伯所言，在英国“无论是18世纪的托利党还是20世纪的社会主义者都会同意，穷人的状况是检验一个文明、一个民族或者一种哲学的试金石”(9)。
第二种动力源于劳动的非商品化或者说劳动解放。进入现代国家后，相对于在传统国家，劳动者已取得最大程度的解放，但仍受制于资本，劳动力被作为商品在市场上买卖并为市场关系所束缚，正如第八章波兰尼在《大转型》一书中所述。于是劳动者以个人权利为旗帜，通过自身努力（发动工人运动、与中产阶级结盟等）并借助于大众民主，努力将自身从商品化境地中解放出来。福利国家的发展，在相当程度上正是劳动者把劳动力这一虚构商品去商品化、修正市场体系、保护社会关系、帮助社会适应市场扩张的结果。20世纪初欧洲各国《社会保险法》的出台，离不开社会民主党人的斗争和工人运动的推动。有许多学者因此认为，以劳动解放为目标的社会民主运动才是福利国家制度建设最基础、最主要的政治推动力量，其中最为典型的代表是瑞典以及其他北欧国家。
除了上面说到的济贫、劳动力非商品化两种动因外，西方还有一些学者尤其是马克思主义学者，特别强调推动现代福利国家形成的第三种动因，即服务于资本或者说满足资本积累的需要。资本的本性在于不断追逐更高的利润，追求自身的积累，因此在现代社会基础上构建起来的现代国家，相当程度上需要不断地服务于资本的这一本性，“实际上国家不外是资产者为了在国内外相互保障自己的财产和利益所必然要采取的一种组织形式”(10)。需要看到，国家为资本服务并非仅仅有利于资产阶级，它也可能有利于劳动者。这是因为，资本的成长是推动现代生产力增长与社会发展的动力，作为资本人格化代表的资产阶级“在历史上曾经起到非常革命的作用”(11)。正是资本的力量帮助创造了现代社会与现代国家，带动了经济增长，进而惠及劳动者。可是，如果资本积累不受节制，那么它在成长过程中也有可能会受自身力量的伤害。比如，它可能会将劳动仅视为成本因素而无视劳动者的困苦，可能会破坏环境和社会，可能造成垄断进而破坏竞争性市场，最终反过来损及资本自身的利益。
因此，在现实中，资本主义国家就运用各种福利制度，在市场原则基础上尝试约束资本自身破坏性的力量。因这样的动力支配，在建设福利国家时，那些有利于资本增值的制度与措施受到特别的欢迎（如教育与培训），那些有可能影响资本运作或者替代市场的福利措施常会遭到反对（如对生产过程中污染的管制、国家提供普遍医疗服务等）。大体上，资本的发展从福利国家建设中获得了大量的帮助，特别在维持有效率、有纪律的劳动力队伍及劳动力再生产方面。正因如此，许多马克思主义学者在解释第二次世界大战后各国福利发展时坚持认为，福利是资本家采用的一种新的控制手段，是出于资本目的而采取的服务措施，是继续剥削工人却不会导致社会动荡的新方式(12)，“最终也是服务于资产阶级的利益而不是工人阶级的利益”(13)。
最终，西方福利国家的建设，在功能上服务于资本增值的目的。对此，深受奥康纳影响的奥菲也进行了讨论。在他看来，以资本为主导的经济体系存在着一种累进性的“自我瘫痪”的倾向，就是说自由放任、不加节制的资本将会带来力量垄断、贫富分化、经济危机等不良后果，而这些后果一方面会让工人大量地失业（使劳动者脱离市场交换关系），另一方面会让资本日益找不到获利渠道（资本因此撤出市场）。奥菲说，在德国这样的国家，福利制度建设挽救了资本主义，其途径主要是通过全面扩张政府的功能来供给福利：政府提供的教育、培训，提高了劳动者的市场销售能力；无所不包的福利措施，让劳动者免受市场带来的大量痛苦；大规模的基础建设，刺激了劳动力与资本之间的交换关系；共同决策、共同投资等方式，可以增加市场的可预见性等(14)。
在以福利国家服务资本方面，美国的表现最为典型。按照马克思的说法，“现代国家的最完善的例子就是北美”(15)。由于美国是在殖民地时期的孤独拓荒者角色中成长为最强大国家的，因此比起其他国家来，更加肯定资本的力量和市场的作用，福利国家的建设在一开始就更满足于对市场进行“消极修补”的定位。在整个19世纪，与德国一样，美国也属于赶超型国家，但不同于德国的是，美国在福利国家建设过程中一直表现得比较消极。直到罗斯福新政时期，美国才相对积极地建设福利国家。在罗斯福新政之后并在约翰逊、尼克松总统期间达到高潮的美国福利国家建设，在原则上仍尽一切可能保留市场的作用并积极发挥资本的逐利作用，在制度设计与运行时更加突出商业运作和个体责任。与其他国家相比，美国的社会保障项目高度依赖于商业保险市场与个人选择，普救式的福利给付的数量极少，对部分穷人实行的社会救济也建立在羞辱式的收入调查基础上。这样的福利制度，尤其是其中的医疗制度，造成了美国政治上的深刻分歧与僵局，也因未采用欧洲式国家综合性医疗保险与家庭津贴体系而成为福利国家发展的落后者，在国际上屡遭诟病(16)。所以，在西方现代国家中，“作为福利国家，美国被看作是异类（exceptional）”(17)。
已建成的美国式福利国家不仅在建设原则上服务于资本，而且在制度功能上也大大有助于资本的发展。正如谢勒夫的看法所说的：“资本家也能从福利国家中获得收益，福利国家有助于维持有生产效率和有纪律的劳动力以及这种劳动力的再生产”(18)。
福利制度有助于资本积累这一逻辑，事实上很早就已被美国的“福特制”经验揭示出来，并且在实践中一再地得到验证。20世纪初期，在汽车生产操作过程标准化的基础上，福特公司采用了流水线作业的办法，从而实现了大批量、大规模的生产，生产效率大大提高。于是从1914年起，福特公司提高了工人工资（达到日工资5美元），这样工人花三个月工资就可以购买一辆福特T型车。这一做法，因表面上伤害资本的利益而被当时的《华尔街日报》抨击为经济犯罪。可是，因为工人能够买得起自己制造的汽车，大规模消费可以进一步刺激大规模生产，而大规模生产给资本家带来了更大的利益。这一福特制经验，对福利国家制度的建设颇有启示的。这是因为，福利制度也有类似的功用：国家为工人和其他有需求的群体提供社会福利（特别是确立最低工资、实施贫困救济、发放养老金），工人因未来有保障而在事实上增加了消费，消费增加会刺激生产，最终有助于实现资本的盈利需要。
按照奥康纳的概念体系，像美国这样的资本主义经济活动或产业部门可分为国家部门、垄断部门、竞争部门三部分，国家部门用财政支出中的社会资本支出（又分社会投资与社会消费）直接为垄断部门（乃至整个经济）的资本积累服务（“社会资本支出能间接提高生产能力，同时还能增加总需求”，第8页），而用社会费用支出主要为竞争部门服务，在实现国家合法性职能的同时间接为资本积累服务（“社会费用支出虽然也能增加总需求，但不能提高生产能力”，第8页）。他说，“很多‘特殊利益集团’——公司、产业、地区和其他商业利益集团——都会要求国家通过预算进行不同的社会投资（这些要求会经过政治处理得到合法化，或者得以避开公众耳目）。工会会员和一般劳动者需要不同类型的社会消费，而失业者和穷人（连同陷入财务困境的企业主）也会要求增加社会费用支出”（第9页）。
接下来先考察为资本积累直接服务的社会资本支出，在下一部分再考察为资本积累间接服务的社会费用支出。
为什么国家部门要用财政支出中的社会资本支出来为资本服务，并进而塑造出考夫曼意义上的当代福利国家？奥康纳的回答是，“资本主义生产社会性的提高不是阻碍不变资本和可变资本的私人积累，就是使得这种积累变得无利可图”（第7页），“社会投资资本和社会消费资本成本的社会化程度随着时间的推移日趋提高，而且也越来越为垄断资本有利可图的积累所必需”（第7页）。因此，为了垄断资本扩张的需要，国家财政必须为此目的而大力支出，这样的支出能帮助垄断资本扩张，“国家财政支出和预算项目的扩增既是垄断资本扩张的前因，又是垄断资本扩张的结果”（第7页）。由此目的而支出的财政资金，逐渐建设出福利国家制度。
奥康纳指出，虽然“现代保守思想认为，国家部门的发展以牺牲私人产业为代价；而我们则认为，国家部门的发展为私人产业特别是私人垄断产业的扩张所必需”（第8页），因为私人产业特别是私人垄断产业的发展，带来了资本成本的增长；而资本成本增长就必然使国家在社会费用上的支出不断增加，“国家将越来越多的资本成本进行了社会化”（第8页）。奥康纳这里说的资本成本社会化，就是“资本主义私人企业的一部分本应由其自身承担的运营成本，通过国家对社会经济生活的干预而转化为社会成本的经济过程”(19)，具体包括政府建设基础设施以降低私人资本的经营成本、政府从事研究与开发活动、政府举办公共教育与培训以提供高素质而廉价的劳动力等。事实上，这些私人资本成本社会化措施就是考夫曼意义上的福利国家措施，它们为资本进一步增值服务，将本应由私人资本（特别是垄断部门的资本）负担的各种成本（研究与开发费用、教育与培训费用、基础设施建设费用等）交由国家来承担。
在私人产业的两大部门中，奥康纳认为垄断部门相对于竞争部门有特殊性，并因这种特殊性而决定国家部门必须给予帮助，以服务于它的资本积累目的。奥康纳至少指出了以下三个方面的特殊性以及由此带来的问题。
第一，因垄断部门引发通货膨胀。奥康纳指出，垄断部门因其垄断地位的存在，产品价格并非由市场竞争决定，“大部分垄断企业对照某个税后利润目标（通常在10%~15%）开展经营活动”（第18页）。在垄断企业中工人工资的决定因素是“工会的集体力量而不是正常的供给和需求力量”（第18页），由于垄断企业的工会力量强大，在与资方谈判中常常导致垄断产业工人“平均工资趋向于以略快于部门平均生产率的速度增长”而且“大大快于经济总体生产率的增长速度”（第19页），从而“扭曲了垄断企业的工资”（第18页）。为了确保自己的利润率，对于工人工资上涨带来的成本提高，垄断企业一般通过提高产品价格的形式加以消化。垄断企业产品价格提高，会带来通货膨胀的提升，并使“竞争部门的劳动者深受其苦”，因为“一方面，他们的工资相对较低；另一方面，他们不得不按相对较高的垄断价格购买垄断商品和服务”（第20页）。要治理因此而产生的通货膨胀，国家就要出面进行一定的价格与工资管制。在此处，奥康纳还揭示出西方马克思主义理论中的一条著名结论，那就是垄断行业工会既是帮助工人提高工资的主要力量，也“是一个垄断资本为了实现技术进步并执行合理（从利润的角度看）的用人计划而委托的代理人”（第21页），就是说它也帮助了垄断资本去管理工人。
第二，垄断部门是资本积累和经济增长的“引擎”。追求经济增长或者说追求资本增值（利润）是资本主义经济体的生命力，而奥康纳认为，“垄断产业是资本积累和经济增长的‘引擎’。它们就是依靠新产品开发、产品型号和款式变化、产品差别化等来拓展市场的，而且（短期除外）就是依靠提高生产率（而不是多用劳动力）来扩大市场的”（第21页）。相形之下，竞争部门因技术进步缓慢、劳动生产率提高不大而不能作为经济增长的“引擎”。要让垄断部门作为引擎发挥作用，显然需要国家部门的发展，以便为垄断部门（在较低程度上也为竞争部门）一方面提供教育程度不断提高的技术与管理人员（为此而发展教育与培训），另一方面则提供基础设施（为此而发展交通运输、通信、研发等）。此外，国家部门还需要在财政上提供社会消费资本支出（医疗保险、养老保险、公租房建造、公共娱乐设施建设等）。奥康纳的结论是，“垄断部门的增长取决于社会投资和社会消费项目的不断发展。从垄断资本的角度看，这些项目部分或者全部间接地促进了生产率的提高”（第22页）。
第三，垄断部门的发展往往会导致资本的过剩。奥康纳解释说，这里的资本过剩，“具体又表现为产品过剩（或产能过剩）和（劳动）人口过剩（或技术性失业）”（第23页）。原因至少有两个方面：一方面，虽然垄断部门的货币工资大致能按生产率和生活费用（即通货膨胀）上涨的一定比例增加，但竞争部门的货币工资难以上涨（缺乏有效工会、商品价格与工资受市场竞争决定），再加上“那么多的收入花费在了税收、服务、利息和销售（贸易）费用”（第23页），这样劳动者整体上就没有足够的收入消费垄断部门的产品，“垄断部门产能的增长往往要快于对其产出的需求”（第22页），垄断部门的产品因此而过剩；另一方面，垄断部门由于技术进步快会带来技术性失业（表现为真实的失业或垄断部门的冗员），垄断资本的粗放型扩张“不仅会导致竞争部门失业（剩余劳动力）增加，而且还会导致大量的小企业主（剩余资本家）破产”（第27页），于是失业人口使得需求进一步不足。正因如此，奥康纳指出，“剩余人口和剩余产能的扩大属于同一个过程（或者说是同一过程的两个方面）”（第25页）。为此，需要国家部门的发展来解决剩余人口与剩余产能：一是国家直接雇佣劳动力（尤其是学非所用的专业人士与就业市场上处于不利地位的少数种族），扩大就业人数；二是依靠贷款担保、农业补贴、公平交易法及类似的保护性立法来保护小企业主、小农场主、竞争产业的普通劳动者等，避免他们的失业或扩大竞争部门的就业岗位；三是发动战争以消化过剩产能与过剩人口，“在国家财政支出中，福利支出和战争支出的增加也属于同一过程。换句话说，福利国家的发展与战争国家那么紧密地联系在一起，以至于现代国家可被称为“福利-战争国家”（第25页）。
奥康纳还从垄断部门的劳资关系出发，解释国家部门为什么要服务于资本积累的职能，那就是国家不断地通过扩大私人资本成本社会化的范围，来促进垄断部门的资方与工会化劳方合作，把“它们之间的矛盾输给了竞争部门和国家部门”（第39页）。从以下几个方面，他分别予以说明（第39—40页）：
（1）垄断资本与工会化劳方合作，要求国家扩大社会投资，资本支出的社会化程度越高，垄断部门的生产率和工资增长就越快；
（2）垄断部门的资方和劳方一起，促进像医疗费用和雇员退休收入这样的社会消费资本支出的社会化；
（3）垄断部门的资方和劳方都支持增加社会费用资本支出，或者说把这些费用转嫁给纳税人，从而使垄断产业的利润和工资以更快的速度增加，比如说它们热情捍卫军费预算和新军事项目开发，都赞成建立福利制度，还联手把环境修复费用（即缓解城市环境恶化、减轻污染等的费用）社会化；(www.xing528.com)
（4）垄断部门的资方和工会在引进劳动节约型技术的过程中进行了合作，这种技术不但能够导致垄断部门就业人数增加，而且还能带来国家部门就业人数的增加，并因此间接导致福利费用的增加。
国家怎样才能帮助垄断资本进一步实现积累（或经济增长）？除了前面提到的由国家部门的扩张来吸收过剩人口与过剩产能外，主要是是通过国家部门的发展，想方设法扩大预算收入从而用财政在社会资本上的支出直接服务于垄断资本，或者说将私人资本应承担的成本加以社会化。正像奥康纳说的，“国家的许多财政支出变成了社会资本支出，因而从垄断资本的角度看，具有间接生产性”（第50页）。
奥康纳列出了许多类似下面的项目，作为社会资本支出的例证：促进教育和劳动力发展，降低劳动成本；解决公共住房建设预算效率低的问题，吸引垄断资本投资；消除造成公路和其他交通运输项目低效率的根源；开发庞大的精神病人和刑事罪犯中转站项目，实现更多的节约等。这些项目在国家和垄断产业的支持下，会带来奥康纳所说的各种规模的“社会-工业综合体”之发展（第51页）。就是说，这些项目本身是国家通过财政资金为社会（实际上是为垄断资本）或经济提高生产率而建构起来的，垄断资本不但能从项目的实施结果获益，而且还通过参与这些由国家提供资金的项目的运行而获得巨大的利益。
奥康纳的“社会-工业综合体”这一术语非常重要，它描述的是一种实际运行于社会中的机制。直到《国家的财政危机》新版出版，奥康纳在序言中仍多少有些得意地认为，自己提出的“社会-工业综合体”概念，“准确地预测到了20世纪80年代和90年代形势的实际变化”（事务版序，第10页）。社会-工业综合体作为概念，一定程度上基于美国原有的“军事-工业综合体”概念而提出，它将国家财政为提高经济增长率而增加支出、财政资金提供私人资本成本社会化项目、垄断资本介入财政资金项目而获利等多方面的内容融合为一体，将国家、项目建设、垄断资本三方紧密联系在一起。奥康纳认为，作为一种社会机制，它“既能降低社会资本成本（如大众汽车交通、卫生领域的健康维护组织）又能降低社会费用成本（如监狱看守、福利改革）”（事务版序第10页）。社会-工业综合体牵涉到国家部门、公民群体（劳动力、失业者等支出项目涉及的有关人群）、垄断资本等多个经济主体，既可能是新生的，也可能由原有的军事-工业综合体转化而来的，只要它能“抓住（联邦政府提供大量补贴的）机会实现从军工生产向民品生产的转身”（第51页）。
社会-工业综合体的发展，取决于能否将垄断部门技术进步的收益拿出来供国家部门用作再分配项目，而这“说到底是一个政治问题”（第52页），需要垄断资本与国家建立更加密切的关系和更强的组合能力，需要弱化竞争部门资本的力量，需要确保不伤害垄断部门的工会化劳方（第52—53页）。奥康纳说，“从政治的角度看，社会-工业综合体就是由部分垄断资本和剩余人口以及垄断部门低工资雇员结成的变化缓慢的联盟；从经济的角度看，社会-工业综合体是同时为了给垄断资本创造补贴投资的机会、缓解剩余人口的实际贫困化问题以及通过实施社会经济计划把社会费用转化为社会资本的产物；从社会的角度看，社会-工业综合体是新的非直接生产性劳动者阶层——技术人员、管理人员、专业辅助人员、工厂和办公室委员和其他负责计划、实施和监管教育、卫生、住宅、科学和社会-工业资本渗透的领域项目的工作者组成的劳动‘小军’——产生的结果”（第210页）。
财政资金帮助社会-工业综合体运行，最终会提高生产率并增加垄断资本的收益。不过，奥康纳也说，社会-工业综合体的运行，可能会改变垄断资本和工会化劳方之间的关系，可能会威胁竞争资本以及垄断部门中某些产业的利益，可能对改善竞争部门劳方（尤其是被压迫少数种族群体）与垄断部门资方之间的关系提出要求，可能会对税收制度改革提出要求，还可能需要深入改革社会各阶层内部及其之间的政治关系（第54页）。他说，美国联邦政府需要也已经在垄断部门鼓励劳资双方就生产率展开谈判，让“工资增长幅度在一定程度上低于生产率增长幅度或者最多与生产率增长幅度持平”，而下一步可能做的是“开征国家增值税以便从垄断部门攫取更大份额的剩余供社会-工业综合体使用”（第53页）。
在《国家的财政危机》一书中，奥康纳运用第四章和第五章两章文本，来分别阐述他所谓的国家财政支出中的社会资本支出，将其区分为社会投资资本支出（第四章）与社会消费资本支出（第五章）两个部分。由于篇幅及本章的目的所限，对此两章的内容只就相关部分作一点介绍。
（1）社会投资资本支出。财政支出中的社会投资资本支出，也就是前文说到的将私人资本成本社会化。奥康纳用社会投资资本支出来对应马克思的不变资本概念，然后又将其分为实物资本和人力资本两种：实物资本投资主要有经济基础设施（如交通运输设施和与工业发展项目的设施）、教育和研发用建筑和设备、城市改造项目等；人力资本投资则包括各级教育系统提供的教学、行政和其他服务，以及教育机构提供的科学和研发服务等（第95页）。
对于实物资本的私人成本社会化，奥康纳认为原因有二：首先，大部分实物资本被用来供给私人资本长期需要的产品和服务，社会化后可以以稳定、低廉的价格，确保相关产品或服务的稳定供给；其次，有些项目的成本常常超出了直接相关企业的财力，并且被视为不可接受的财务风险（第95页）。
针对人力资本需要社会投资，奥康纳分析，原因主要在于，在科学发现潜藏着更大的技术可能性的前提下，企业自己培训绝大部分员工是一种非常不合理的组织方式。这是因为，技术-管理知识和技能不可能被任何一个或少数产业-金融利益集团垄断，科学和技术发现会产生超越特定企业和产业的溢出效应，特别是在大众传媒、电子信息处理和劳动力国际流动时代（第104页）。
（2）社会消费资本支出。奥康纳将他所谓的社会消费资本支出对应于马克思的可变资本概念，分为两类，即“劳动阶级集体消费的商品和服务以及应对经济不安全的社会保障”（第117页）。
奥康纳所说的第一类社会消费资本支出，包括以下内容：①郊区发展项目（如道路、中小学校、娱乐休闲设施建设以及住房抵押贷款补贴和担保）；②城市改造项目；③其他如儿童保健、医院和医疗设施等相关项目。奥康纳说的第二类社会消费资本支出，包括工伤与职业病补偿金、养老与遗属保险、失业保险以及医疗保健保险。对于这第二类社会消费资本支出，奥康纳在概念上有些不够清晰，又认为“社会保险支出应该被归入社会费用支出，而不是社会消费支出”（第129页）。据此，我们将这一类社会消费资本支出的内容放到后面的社会费用支出中去叙述。
奥康纳特别指出，社会消费资本支出也是将私人资本的部分成本社会化，而且“社会化程度越高，货币工资水平越低（在其他条件不变的情况下），垄断部门的利润率就越高”，因此“垄断资本常常积极支持社会消费支出的增加”（第117页）。在现代国家中已明显出现的趋势是，国家部门将越来越多的预算资金配置给社会消费资本支出，“特别是配置于垄断部门员工的社会消费支出”（第117页）。当然，“随着普通大众的不断无产阶级化、劳动分工和职能专业化的不断强化以及农村市郊化的快速发展，普通劳动阶级家庭越来越难以‘自给’，社会消费支出的规模越来越大”（第117页）。
不过，虽然同样是社会消费资本支出，但不同阶层的受益显然是不同的。奥康纳在《国家的财政危机》一书的第五章中，用了很大的篇幅来讨论在社会消费资本支出中郊区对市区的剥削，以及不同区域的社会消费资本支出、规划改造对不同阶层（资本家与劳动者）、不同部门（垄断部门与竞争部门）的影响。我接下来简要介绍一下奥康纳所说的在社会消费资本支出中郊区对市区的剥削。
在他看来，市区已成为绝大多数中产阶级（商业不动产业主和商人、专业人士和新的企业随从人员）无力控制并因此无法享受的不毛之地，垄断资本也因土地成本问题而迁到了城市周边地区。于是郊区繁荣起来，而把城市留给了生产率和工资相对较低的竞争部门（小型制造业、零售业、食品、服务业）。他引用罗伊·伯尔的话来说明郊区对城市的剥削，“高收入家庭和某些产业搬往郊区削弱了中心城市的财力。与此同时，郊区居民通过与中心城市的互动，大肆利用中心城市的公共服务，从而加剧了交通拥堵和空气污染等城市问题。有很多经验研究支持这种对财政重商主义——把税基迁出市区或中心城市，而把服务成本转嫁给市区或中心城市——的指控”（第121页）。由于竞争部门的员工主要集中在中心城区，他们的收入和住房价值相对较低，税基也相应较小，因此用于满足市区居民需要的社会消费资本支出（较于市区用于在城里上班的郊区居民身上的支出）就相对较少；而郊区正好相反，因地产价值高、居民富裕而税收丰富，郊区居民影响政府行为的能力也比较强，社会服务数量大且质量高，政府的社会消费资本支出也比较大。市区与郊区之间的差异，并不会因为人口流动而消失，因为劳动阶级（尤其黑人劳动者）因阶级与种族歧视而无力获得郊区住房的抵押贷款，也无法负担交通成本。奥康纳指出，郊区社会消费资本支出持续增加、市区与郊区的社会消费差别不断拉大，其结构性原因“来自资本主义，尤其是垄断资本占据支配地位、黑人和其他少数族群遭受社会压迫以及竞争部门与垄断（和国家）部门员工享受不同待遇等现象本身”（第126页）。
为资本积累提供间接服务的财政支出项目，在奥康纳的概念体系中属于社会费用支出。奥康纳所说的社会费用，是“为保持社会和谐——为国家履行‘合法化’职能——所必需的项目和服务”（第6页）。在他看来社会费用的最典型例子就是福利制度，“福利制度主要是用来防止失业者闹事、维护社会安宁的”（第6页）。显然，奥康纳所说的福利制度就是通常所说的福利国家提供的社会救济项目，即针对穷困无助者或境况最差者（如无助的儿童、残疾人、体弱者及不愿工作者），用货币、实物或服务等形式给予帮助，满足他们的最低需要（一般需要调查收入和财产状况以判断是否符合资格）。此外，前面说到的社会保险支出也同样发挥了福利作用，而军事支出也能为资本积累间接服务。
如前所述，奥康纳原来将社会保险支出归入社会消费资本支出，后来又归入到社会费用支出中，这样做其实更符合福利国家制度的一般分类方法。社会保险的核心，是针对因年老、疾病、工伤、失业等风险而建立起强制性的、以财政资金为兜底保障的保险制度。这一制度运用了市场保险原理，建立起带有一定强制性的保险缴费与受益对应的制度，以便降低民众因风险而受到的伤害，受益者可能是全体公民也可能只是在职者（主要看保险的缴费与受益之间的对应程度或者说市场原则的运用程度）。在美国，社会保险资金的发放大多体现为财政上的社会保险支出以及因税收减免形成的税式支出。奥康纳指出，这类支出虽然在一定程度上保护了失业的、生病的与退休的劳动者，但“这种制度的首要目的是在在职劳动者（尤其是受雇于垄断部门的在职劳动者）中间营造一种经济安全感，从而提升他们的士气和纪律性”，“有利于维护和谐的劳资关系或者管理层与一般员工之间的关系，而和谐的劳资关系为积累资本和扩大生产所必须”，因此“社会保险主要不是对劳动者的保险，而是一种对资本家和企业的保险”（第129页）。奥康纳以养老与遗属保险计划在国会立法时几乎没有受到质疑为例来说明这一点。在当时，劳工组织因为这一保险制度进行了有利于其成员的收入再分配而感到基本满意，而垄断资本也因为它确保了一种比较和谐的劳资关系而感到比较满意（第130页）。换言之，社会保险支出作为社会费用，有利于资本积累的目的，虽然可能是间接性的。奥康纳总结道，社会保险制度在美国之所以能够不断发展，除了它有利于垄断资本的资本积累外，还有劳动阶级的要求和国家试图赢得合法性的动力，“不仅是因为垄断资本有这方面的经济要求，而且还因为全社会的政治力量发挥了作用，国家也需要赢得人民大众的忠诚”（第133页）。
奥康纳概念中的福利制度，指的仅是社会救济制度，它事实上主要针对竞争部门的劳动者。竞争部门的产品价格由生产率决定，工资由经济中的总需求决定，往往独立于企业主和员工的意图，劳动力供给也趋向于增加。因此，竞争部门工人工资上涨的原因往往是通货膨胀而非技术进步和生产率提高，当然它也受国家最低工资法的影响。这些劳动者因劳动生产率增长缓慢、工会谈判能力低而导致工资收入低，又因人口过剩而特别容易失业，还受到下面两重失衡的打击：在资本积累及技术变革造成的地区与产业间经济失衡；社会在收入和财富分配方面失衡。
国家为了赢得合法性，必须对这些劳动者给予必要的救济，并间接地服务于垄断资本的资本积累目的。前文已经提及，在《国家的财政危机》这本书的第六章，奥康纳再次说到，垄断行业造成的产能过剩与人口过剩会带来巨大的压力，“产能过剩（或资本过剩）会导致政治压力，迫使政府采取咄咄逼人的对外经济扩张政策；而剩余劳动力（或者剩余人口）也会施加政治压力，要求发展福利制度”（第141页）。奥康纳指出，福利制度提供的收入让剩余人口具有一定的购买力从而让部分剩余商品得以消化，也有部分剩余人口被国家招募到福利机构中供职而获得工作，从而对资本积累产生了积极的影响，由此看来“垄断资本主义制度是一种在一定程度上能够自我纠偏的制度”（第142页）。为福利而支出的国家预算，“可被视为一种——为了维护垄断部门劳资和社会和谐、提高垄断部门生产率并加快垄断部门资本积累和利润实现速度而——在劳动阶级内部进行前向和后向收入再分配的复杂机制”（第151页）。
不过，这样通过预算而进行的自我纠偏，能力是有限的，福利制度与福利支出的发展相对于生产率的提高而显得过慢，以至于“一方面难以创造足够的购买力来购买剩余商品，另一方面难以在国家部门创造足够的就业机会吸纳剩余人口”（第142页）。此外，尽管这样的福利已在某种程度上被视为“公民权利”，但仍有强烈的声音加以反对，比如，“在州和地方层次，强烈反对扩大少数种族和穷人福利及社会计划的斗争依然在继续”（第152页），认为福利制度和官僚机构的不断发展有可能会危及市场工资制度和社会他律机制（第152页），也有人声称福利救济制度会导致精神和道德崩溃（如骗取福利金的行为）。奥康纳对这样的声音进行了驳斥，认为它们要么不成立，要么只是一个次要问题或者只是行政工作的差错（第153页）。因此，由国家部门负责的福利制度是必不可少的间接帮助资本积累的措施，“没有一个企业或者产业能够有效地计划或者资助一种旨在维系社会政治秩序和谐的制度”（第158页），“垄断资本负担不起为维护生产关系和谐所必需的各种社会计划”（第158页）。
除了社会保险支出、社会福利支出（救济支出）对资本积累的间接影响外，奥康纳还特别分析了军事开支与福利支出一起间接服务于资本积累的现象。他说，“军费开支和福利支出的结构性决定因素在很大程度上是相同的，而这两种支出可被解释为同一一般现象的不同表现方面”（第141页），“福利支出和军费开支由垄断资本的需求和垄断部门生产关系所决定”（第141页）。奥康纳特别重视军费开支与福利开支对垄断部门造成的产能过剩与人口过剩问题的解决，并因此把资本主义国家机器称为“战争-福利国家”。他说，“在国家财政支出中，福利支出和战争支出的增加也属于同一过程。换句话说，福利国家的发展与战争国家那么紧密地联系在一起，以至于现代国家可被称为福利-战争国家”（第25页）。在奥康纳看来，“无论是福利支出还是战争开支都具有双重性质：福利系统的作用不仅是在政治上控制剩余人口，而且还要扩大国内需求和市场；战争系统则不仅要遏制外国竞争对手、阻止世界革命发展（从而保证劳动力、原料和市场不偏离资本主义轨道），而且还要帮助国内经济避免跌入停滞不前的陷阱”（第141页）。
对于军事支出，奥康纳还指出，“军国主义和帝国主义是资本主义经济发展的内在特征”（第142页），其根本原因还在于为资本积累服务，“美国军国主义的根源归咎于垄断资本导致资本过剩的趋势”（第143页）。他举例说，在美国，为数不多的大公司长期控制军费预算，“尽管国防支出的性质不断迅速发生变化，但总是同一些大公司持续获得最大份额的军火合同”（第145页），军备承包商和五角大楼之间的密切关系使其构成了一个实体——“军事-工业综合体”（第146页）。当然，战争和对外快速扩张，也能促进劳资关系和谐并进而为提高生产率（资本积累）服务，这是因为它能为“受雇于竞争部门或者处于失业状态的劳动者创造就业机会”（第143页）。
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