巧妙运用财政控制政府行为

公共部门正在逐渐变大，这是自19世纪末德国财政学家阿道夫·瓦格纳提出公共支出不断增长法则以来财政学界的共识。但在公共部门是否已变得过大、该用怎样的方式来控制公共部门（或政府）等问题上，财政学者的意见并不一致。在这本书中，马斯格雷夫、布坎南两人对该问题的看法被收录在内。当然，以布坎南为首的学者所提倡的宪政经济学或财政立宪主义，在此方面的论述更多。

一百年多年来，以政府为核心的公共部门，无论从就业人数看还是从支出规模看，都处于不断膨胀的状态。工业国家的财政支出规模，在20世纪初大约为国民收入的10%，到20世纪末上升为平均40%左右。阿道夫·瓦格纳提出来的“公共支出不断增长法则”，在经验上完全正确。可是，对于公共部门是否已变得过大，布坎南和马斯格雷夫两位大师意见呈现出严重分歧的状态。

布坎南对公共部门是否已经过大这一问题，给出了非常肯定的回答。在他看来，公共部门过大是由二战后巨大的社会福利开支带来的。就是说，养老、医疗、社会救济等福利开支（大多表现为转移支出），在相当程度上已经成为美国这样的民主国家中的“天赋权利”。在民主制度下，由于中低收入阶层掌握着选票的力量，因而福利开支被视为不可剥夺的权利。可是，中低收入阶层在累进税制下很少承担或几乎不承担税收负担，由此造成原来以税收牺牲控制福利欲望的想法落空，财政谨慎原则也因此被抛弃，“民主政体抛弃财政谨慎的原则似乎是不负责任的财政最明显的原因”（第17页）。

布坎南说的是什么意思呢？在19世纪下半叶德国和意大利学者那里有一个简单的想法，那就是在财政方面，可以由民众自行衡量“公共支出带来的效用和自己因此承担的税负牺牲”，以便决定是否进行公共支出或者判断税收是否物有所值。可是，在现代普选民主制度下，民众一方面要求社会福利性质的转移支出，另一方面又不愿意缴纳税收，即“一方面是要求转移支付，另一方面又抵制税收”（第157页），由此带来现代国家内在的深刻的财政危机：“政府面临着无穷无尽的人们认为是应该得到的各种各样的要求权，同时政府无法获得足够的税收收入去满足这种要求权，政府甚至不能满足最低水平的建设基础设施的需要”（第168页）。布坎南强调，这样的危机，主要是由“目的性强的分配目标引起而不是由出于对公正或正义的一般性考虑引起。现代福利民主国家中发生的财政危机在很大程度上都是由这种矛盾造成”（第157页）。

对公共部门的膨胀，布坎南表示深深的忧虑，认为美国这样的民主国家“好像正在同时从不同的方向陷入无政府的混乱以及失控的庞大的政府机构给我们带来的强制。民主制度好像无力控制本身被滥用”（第17页）。而由此带来最为突出的后果，就是下面将说到的道德问题，“在私人行为和公共行为中我们观察到的大量道德败坏现象，究其根源就是相对于整个经济公共部门规模过度膨胀”（第163页）。

对于布坎南上述比较悲观主义的看法，马斯格雷夫极不赞同。

首先，在他看来，公共部门增长有合理的理由。它的“扩张并不是偶然形成的，也不是一种就像通过简单更换火花塞就能修理好的技术故障”（第175页）。他说，“政府支出的增长，如瓦格纳论证的，并不是一个随机事件，而是一个‘法则’，其原因可追溯至三个主要因素：经济中的结构性变革、社会的民主化和对社会正义的日益增加的关注”（第48页）。当然，政治权力分配和制度的变化，包括社会态度的变化，都是可以用来解释公共支出增长现象的合理因素。在他看来，公共部门的扩张更基本的因素是，它“反映了由于大众民主程度的提高导致的人们需要的改变，也反映了公众愿望和阶层的变化”（第175页）。不过，马斯格雷夫并不赞成用多数投票机制来解释公共支出的扩大，他认为“多数裁定原则既可能导致规模太小的预算也可能导致规模太大的预算”（第49页）。

其次，马斯格雷夫延续了欧陆学者对国家生产性的看法，认为政府并非仅仅是消费性的，因而不应过分地限制政府的支出，更不能简单的追求预算平衡。他说，“将政府作为‘支出者’或消费者而将私人部门作为储蓄者和投资者的这种流行的论点是错误的，特别是如果将政府对教育或健康这种人力资本的投资也包括进来的话，典型的这类政府投资在政府支出中的份额往往超过私人支出中的投资份额。再说，一定的公共投资例如交通、教育和科学研究从本质上看对于经济增长具有特别重要的战略意义”（第50页）。基于对政府支出（至少是相当部分的支出）具有生产性的认识，马斯格雷夫主张“将预算程序划分成经常性支出和资本性支出预算是十分重要的”，对不同类别的支出也应有不同的约束规则，“经常性支出应当服从现收现付制的财务制度，而经济逻辑要求资本预算应由贷款的方式融资，除资产在整个使用期内的折旧之外”（第50页），这样一来，布坎南所主张的“整个预算的平衡法则是个坏的经济学法则”（第50页）。因此，马斯格雷夫主张，在财政支出规模的问题上，解决问题的“目标应该是改善预算的表现而不是削减预算”（第50页）。

最后，马斯格雷夫认为，社会的发展、国家的繁荣离不开政府的积极活动和大规模的财政支出。他说，“为保持社会的繁荣，市场和一个合理的强大的公共部门都是必须的，二者缺一不可”（第49页）。而布坎南“他将公共部门增长作为道德崩溃的原因，这种评价确实太夸张了”，因为“要考虑到公共部门导致了文明生活并促进了生产效率提高，包括教育和公共保健的改善”（第174页）。在有庞大公共部门存在的现代国家，“虽然并不是一切都尽善尽美，但是将所有的这些坏的方面全都归咎于公共部门的增长未免有些牵强附会”（第174页）。

在怎样控制政府的问题上，布坎南基本秉承了将政府看作“必要的恶”这一自由主义的观点，认为关键的是要运用规则的强制约束性作用，将政府的职能控制在一定范围内（尤其是要将支出控制在适当范围内）。而马斯格雷夫则更看重政府带来的积极作用，强调规则的能动作用，认为与其消极地控制政府规模不如告诉它去做正确的事，在此基础上就可以确定正确的预算规模，而不必硬性规定具体的支出规模。

布坎南显然对政府充满着不信任，前面说过这部分源于他个人的成长经历，他也总结自己与马斯格雷夫的差别在于是否信任政治家（第68页）。

从不信任政治家出发，布坎南不赞成马斯格雷夫从结果主义出发对政府所能发挥的积极职能的强调。虽然他也看到政府的必要作用，但认为“政府有益职能的美好理论在现实中却没有一个美好的经验基础。例如，公共产品仅仅解释了GDP的10%”（第194页），可现实中政府支出要占GDP的30%以上。就是说，占GDP 20%的财政支出无法得到公共产品理论的支持。与此同时，他反对马斯格雷夫提出的优值品（Merit Goods，在《公共财政与公共选择》一书中译为有益物品），即消费者对该产品的评价低于其应有价值的产品。他评价马斯格雷夫这一概念说，“我一直没有理解他的有益物品的概念”（第65页），因为政府实际上可以将这种家长主义的观点作为依据，为它想干预的任何消费补贴或福利计划辩护。

正因为不信任政治家，布坎南高度赞成维克塞尔对经济学家同行的尖锐批评，那就是毫无疑义接受这样的假设，把政府模式化为“一个仁慈的君主，简单地等待经济学家的建议”（第14页）。与此同时，他也批评阿罗他们“好像在某种程度上想将规范的价值赋予一些不能自圆其说的‘公共利益’或‘社会福利’等虚幻的概念，这些概念与组成团体的个人的偏好毫不相关”，并质疑“社会福利函数”概念的意义（第14页）。布坎南认为，正是在结果主义或者社会福利函数指引下，“在政治生活领域，各地的政府，社会主义者和非社会主义者，总是不自量力地想干一些自己力所不能及的事，他们许下的诺言都以失败而告终”（第17页）。更有甚者，政府的许多行动，事实上是政府部门内部的行动者或社会特殊利益集团的寻租行为，政府行动的后果是在财政上剥削或歧视了社会中的其他人。布坎南举了一个例子，即他曾经运用公共选择理论，准确预测了1986年美国税制改革的结果，这证明用寻租动机来解释国会税制改革行为是正确的（第67页）。

所以，基于对政治家的不信任和对市场运行机制的信任，布坎南得出了他有关约束政府的主张。在他看来，在现代民主政治中有两类约束：“一种约束形式是影响为进行集体决策而确立的规则（因此本质上是程序性的），另一种约束的形式是影响一系列准许的结果或解决方法，这些结果或方法按照任何一种同意的程序都可能被准许（因此，本质上是范围限制）”（第89页）。布坎南后来又再次表述了这两类不同的约束，“一类约束可能对服务于集体选择的规则或程序起作用，另一类约束则可能直接作用于在任何决策规则下产生的一系列结果或状况”（第94页）。布坎南遵从维克塞尔的教导，将重点放在规则或程序上（尽管后期他也对部分结果进行强调）。从规则方面约束政府的想法，后来演变成相对完整的财政立宪主义主张。

布坎南认为，之所以需要财政立宪，是因为只有在立宪阶段，人们才能超脱于一时一地之争，而专注于规则的公平和正义。换言之，在此时达成的有关政府财政收支的规则，才能真正发挥约束政府行为的目的，而不受制于一时一地的状况影响。

布坎南所主张的财政立宪思想，内容上大致包括以下几个方面。

（1）平衡预算的宪法约束。布坎南强烈反对周期平衡和“充分就业平衡”的凯恩斯主义政策，主张保持预算平衡，以财政收入的有限性来约束政府的行为。他指出，目前的政治运作过程更倾向于创造赤字。为了弥补赤字，政府常用的手段是发行公债。而政府发行公债，受益者是当前的人，偿还负担却由未来的人承担，政府行为因此缺乏真正的有效约束。因此，必须在宪法上增加要求平衡预算的条款。与此同时，还应设立能起特殊调节作用的具体规则，一旦支出与税收的变化超出平衡界限，这个机制便会自动反应促使预算恢复平衡。在我们选择的文本中，布坎南介绍，自己在《赤字中的民主》一书中，“推导出的规范性结论就是支持在美国实施预算平衡的宪法修正案”（第18页）。

（2）税制的立宪选择。布坎南认为，财政支出的构成与规模决策，应在财政决策的日常运行过程中做出；而税收结构与水平的决策，应在立宪阶段就做出，一旦确定就应相对稳定，从而为之后所有的公共支出提供资金，用相对固定的收入来控制财政支出的日常安排。在立宪阶段就确立税制，既可以使纳税人对未来税负有比较准确的预期，又可以防止特殊利益集团操纵日常决策程序来剥削他人。这是因为，在立宪阶段每个人对未来可能仍处于理性无知状态，如此纳税人才会公正地支持一个最佳税收结构方案，这样的税制也才可能是公正合理的。布坎南引用哈耶克强调的“按照普遍性原则制定的法律制度是自由社会的必要特征”（第20页）理论来加以论证，声称“如果大多数政治决策，包括与税收和财政支出有关的政治决策，普遍适用于——也就是无歧视——政治社会中所有的阶层和团体，那么现代分配政策被极度滥用的现象也许会销声匿迹”（第21页）。(www.xing528.com)

（3）税收与支出的限制。现在的财政制度，没能将税收和支出控制在必要的限度内，也不能反应选民的意愿。由于财政制度对税收与支出缺乏必要的限制，税收方面就会出现财政剥削。因此，布坎南建议对财政收支进行限制，这种限制不是具体的逐一限制，而应是立宪的限制，包括程序限制（通过决策过程间接限制财政结果）和数量限制（直接限制财政结果）两个方面。在程序限制中，布坎南提出特殊的多数决策规则（即超多数同意或一致同意规则，第19—20页）、支出与税收同时决策、预算平衡（第20页）、各级政府税收来源和政府职能划分等方法，来避免财政剥削、减弱政府的过度支出倾向。数量限制包括规定支出与税收在GDP中所占的份额（他建议为“25%”，第165页）、税基限制和特定税率的直接立宪限制等。

基于对普遍性约束规则的信仰，布坎南坚决反对累进性的个人所得税，认为它给了政治家太多的寻租机会。根据普遍性原则，布坎南设计了一种“平税与等补”方案，即“对所有的收入征收统一税率税或比例税，同时以人均等额拨款的形式进行转移支付”，他认为“这种做法看起来大体上满足普遍性准则的定义要求”（第93页）。前面说过，基于公共选择理论中的寻租理论，布坎南曾经正确预测到1986年美国累进性所得税制改革的结果，这一结果也支持了他对累进税制的反对。他说，“按照公共选择的观点我推测国会已经榨干了租金，国会已经将这些由税法漏洞产生的租金销售出去而获得收入。因此国会能够将所有的漏洞清除干净并且削减税率，然后在更宽的税基上立即开始再次提高税率，这样国会就有机会增加更多的收入，这正是国会所做的事情。第二也是更重要的，一旦国会将过去所有的租金用完，它就能再次销售新租金”（第67页）。

除了以上观点之外，布坎南还高度赞成通过财政竞争来达到约束政府行为的目的。他首先赞成欧洲联合走向联邦制，认为“事实上向联邦制或联邦方向的发展会限制或可能严格限制他们自己国家政治家和官僚将成本强加在他们头上的权力”。其次，他认为地方政府之间的竞争是有益的，“在一定的意义上，财政竞争正在给予人们，个人，作为资源的所有者和作为居民，一种退出权。如果拥有一种退出权，如果有机会离开，那么必定对于那些想通过政治结构或官僚结构对你进行剥削的人施加纪律上的约束”（第136页）。

前面说过，德国财政当局在德国国家成长过程中的良好表现以及魏玛共和国的理想，促使马斯格雷夫信任政治家，相信政府能够发挥有益的作用。从这样的起点出发，马斯格雷夫的观点与布坎南的就有很多不同的地方。

不过，我们要说，就像前面交代过的，马斯格雷夫与布坎南的观点并没有达到截然不同的地步，事实上二者仍有不少相同的地方。

第一，二者都认为国家能够发挥积极的作用，只是在作用程度上两个人有差别。本次会议的主持人在介绍布坎南时，说他“对价格机制的最优资源配置功能这点深信不疑”（第5页）是对的，但说他“具有反国家、反政府和反权威的思想倾向”（第4页）则有些过了。事实上，布坎南并不反国家，正如他形容自己“从来就不是一个宣称政府应无所作为的无政府资本主义者”（第64页）。相反，布坎南深刻认识到政府所具有的积极作用，因此他“从来也没有否认社会性机构的提高效率的作用”，他认为“显然必须建立合法的框架，为财产和契约提供保护，这种保护只能由社会性机构提供”，同时“需要保证货币价值一定程度的可预测性以及维持竞争性市场的运行”（第64页）。因此他自己说，在以上内容方面，他“和马斯格雷夫之间完全没有争论”（第64页），同时对国家既能做许多好事也能施加负面影响这样的看法，二人的观点也没什么差异。

第二，在应该运用基本制度来约束政府或民选官员方面，二人肯定是一致的。“几乎所有的人都认为对政治权力的运用进行某种约束对于维持正常的社会秩序是必要的”，布坎南说：“在这点上我和马斯格雷夫不可能有什么分歧”（第82页）。就民主制度应该包含以下内容（这也是国家转型的方向所在），二人也不会有很大的争论，“集体性机构必须定期举行选举而且有可能被其他的机构取代，允许所有的公民都拥有平等的投票权，对于在政府机构任职的资格几乎不做限制，对代表的选举和在立法会议上的决策制定确立明确的投票规则，对授予非选举产生的官僚和法官的权力要加以限制”（第82页）。当然，相比之下，布坎南表示自己更重视对议会施加约束，“不仅需要对议会的行为设置界限，使其行为在可接受的范围内，而且这种约束不少于甚至应多于对非民选的统治者的约束”（第83页）。

第三，约束政府的方法上，二人虽然有比较大的差异（如我们这本书的书名所显示的），但仍有共同之处。比较广泛的看法认为，马斯格雷夫是结果主义者（只重视结果而不问规则），而布坎南是规则主义者（只重视规则而不管结果），但马斯格雷夫认为，“我们两个都认为社会的运转必须有规则”，并觉得布坎南接受了他的如下观点，即“不得不设计规则以便产生结果，这些结果不能从规则中得到”（第40页）。而布坎南则明确地说，“结构和规则不得不建立在一些关于结果和方式的预测的基础上。所以在某种意义上我们永远都不能摆脱结果主义”（第41页）。而且，跟布坎南反对将政府看成是仁慈君主的看法相似，马斯格雷夫也不赞成将政府看作是“开明专制者”。他说，“国家也不能被看成将个人同化为一个‘整体’的组织单位，或被当作一个了解并满足他的臣民需要的仁慈的独裁者。相反，我认为国家可被看成是个人参加而结成的合作联盟，形成该联盟就是为了解决社会共存的问题并且按照民主和公平的方式解决问题。简而言之，国家是以个人成员的共同利益为基础并且要反映这种共同利益的契约性组织”（第22—23页）。就二人都“真正地从作为集体生活的参与者个人的角度出发考虑所有的事情”（第40页），布坎南将自己与马斯格雷夫都称为“契约论者”。

说完了相似之处，我们不得不说，这两个人确实是有差异的。相比于布坎南，马斯格雷夫更赞成政府对市场的积极干预，这源于他对“规则”功能的理解。因为他不仅看到了规则具有布坎南强调的约束行动者的功能，也有赋予规则下行动者能力或动力的功能，所以他说，“我不同意规则的功能仅仅是限制这种观点；它既有限制的功能也有能动的功能。问题是如何实现两者的平衡”（第40页）。马斯格雷夫强调，有些结果是好的，需要加以界定并“设计规则以便产生结果”，或者“制定规则以确定可接受的结果的范围”（第40页）。马斯格雷夫指出，有一些结果人们是不能忽略的，比如说提供公共品（“在公共物品方面需要国家的行动”，第28页），还有纠正外部性（“社会共存必然产生外部性，市场无法解决外部性，需要政治程序——称之为国家——作为有效的解决之道”，第24页）等。

为此，马斯格雷夫主张确立应有的规则，以赋予政府必要的动能来通过预算实现这些结果。在马斯格雷夫看来，通过预算程序的模式来解决这些问题的效率比较高，虽然市场模式在解决另一些问题时更胜一筹，但是“预算程序这只看得见的手与市场这只看不见的手相比，并不显得更不自然”（第24页）。所以，多年来马斯格雷夫“一直认为，定义好的财政体制，应该是我们的首要任务，并不是因为没有政策失误而是因为最重要的事情要先做”（第63页）。要定义好的财政体制，就必须弄清楚“好的公共部门管理到底是由哪些因素构成的”（第63页）。马斯格雷夫始终坚持，不应该将政府妖魔化，应该“构造一个表现良好的公共部门应该看起来像什么的规范性模型”（第39页）。这是因为，“想象一个完善的公共部门如何运行也有助于研究。虽然表现良好的公共部门（或市场）的想象中的结果仍然是规范性的抽象结果，但也是必不可少的。如果没有拿出正确的解决方法作为标准，实际运行结果的缺点和失败就甚至不可能被找出。以自身作为标准的实用主义观点对于指导公共政策没有意义。不论对于市场还是对于公共部门，理论上最优的解决方法对于确定可行的次优解决方法是不可或缺的”（第27页）。就是说，现实政府运行，需要一个最优政府的样子作为参考。

就这样，出于对规则能动功能的强调，马斯格雷夫从以下两个方面来探讨好的财政体制应该是什么样子的。一方面，他将财政职能划分为三种，指引现实的政府去行动，就是说这种划分“不仅是服务于解释性的教科书目的……而且可作为区分一些重要问题的分析性框架，也就是说，公共物品的本质以及为什么需要供应公共物品，在财政体制的设计中公平和分配正义的位置以及在宏观经济运行中预算的作用”（第28页）。另一方面，他努力探讨好的财税体制和预算程序是什么，在他看来好的税收是，“覆盖广泛的、税基不断增长的和累进的个人所得税。公司税应与对个人征收的税合二为一。一般的消费税（例如零售税或者是后来的增值税）并不被人看重，财产税被当作地方政府筹资的工具”（第58页）。他坚决反对布坎南基于普遍性原则而提出的“平税等补方案”，原因如下：

首先他怀疑单一规则的适用性，“社会问题很复杂，我们应该对简单的规则持怀疑态度，尽管这些规则看起来非常优美”；

其次，在财税领域应该兼顾横向公平（境况相同者待遇相同）与纵向公平（境况不同者区别待遇），“情况相同的人应该受到相同的对待，这是一个值得追求的目标，为了这个目标我们这一代的税收改革者已经辩论了几十年。但是情况不同的人则应该受到适当的区别对待，尽管这很难定义，也是一个值得追求的目标”（第176页）。

因此，他赞成继续保持目前的累进性个人所得税，“为了令高收入阶层承担适当的税负，递增的等级税率应该被保留”（第61页）。在预算方面，他不赞成布坎南将预算规模固定化的设想或其他类似的计划，认为“严格要求持续的预算平衡，或者是固定的3%预算差额的规则，不是好的经济学”（第63页）。

对于正确的预算规模，布坎南的想法符合我在第一章讨论黄宗羲定律时说过的财政学中的“交易范式”，即通过研究集体行动的决策过程、设定恰当的决策规则（特别是民主投票过程与规则），让受规则约束的主体通过相互谈判、彼此交易来达成结果，以确定预算的最优规模。但是，马斯格雷夫的想法是采取财政学中的“配置范式”，认为可以也应该去寻找预算规模的客观结果，他主张“集体行动的规模由一套‘客观’因素决定，如消费者偏好、资源和技术——也就是说，由公共产品的规模、外部性的范围、社会福利函数的形式决定，所有的这些因素告诉我们预算的‘正确’规模”（第98页）。这是马斯格雷夫肯定的方向，在他看来，只要能得出这样的正确规模，就可以让政府按这样的预算规模及预算结构上行动，这自然能实现社会的最优。显然，马斯格雷夫在这里有一个关于社会福利函数客观存在的假定（布坎南对此是反对的），只是他并不认为该函数先天地存在，而认为应该通过罗尔斯的路径（即在无知之幕遮蔽下）来推导并由民主程序来确定，“作为社会政策工具的社会福利函数的形式仍需通过民主过程决定”（第37页）。不过，马斯格雷夫反对罗尔斯对风险回避的假定（第36页）。与此同时，他还认为分配平等和财产权这两个标准始终是重要的，必须进入社会福利函数。

在约束政府权力方面，马斯格雷夫也反对布坎南有关以财政竞争约束政府权力的观点。他的观点很明确，即不能用企业竞争模型去分析国家政府间的竞争。这是因为，“税收不再以受益为基础……税基和公共产品的消费者都是流动的，两者并不一定一致。税收的基础，能用脚投票的纳税人总是尽力避免财政责任而不是努力获得有效率的公共服务。政府间在提供高质量的公共产品方面的竞争，可能会让位于提供低税率目的在于吸引流动要素方面的竞争”（第129页）。就是说，有效的竞争一定以受益与成本一致为前提，可现行的税收并不以受益为基础，受益多的人纳税能力并不一定强，纳税能力强的人可能并不在意公共服务而可能去追逐低税率，这样实质上并不能形成有效的竞争，用财政竞争来约束政府行为的打算会因此落空。