财政问题之二：财税压力对国家现代化及微观机制的影响与推动

杜赞奇在书中，虽然没有明确地指出，但他的讨论却涉及了财政政治领域的一个问题，那就是财税压力与国家现代化之间的关系。我们可以就杜赞奇的相关讨论，从微观机制方面来整理晚清民国时期财税压力与国家现代化之间的关系。

走向现代国家是每一个国家的宿命，但国家转型的契机与路径却各有不同。从财政的视角，可以对国家转型的动力进行富有洞察力的考察，这就是熊彼特所命名的“财政社会学”给我们提供的思路，也是财政政治学研究的重要话题。在熊彼特看来，西欧近代史上发生的国家转型，其原因不是马克思意义上的资本主义的兴起，也不是韦伯意义上的理性官僚制的出现，而是在中世纪晚期西欧财政从依赖于国王自有土地收入转为向民众的收入与财产征税。根据熊彼特及其他研究者的看法，后来的学者提出了一个“税收推动代议制民主”的命题。具体可参见下表的概括，其中家财型财政是指主要财政收入来自国家（或者说君主）自有财产收益的财政类型⁽³⁾。

表4.1　西欧近代史上财政转型与国家建构

怎样理解中国从帝国向现代国家转型的动力？在第三章，我借助于《儒教中国及其现代命运》的文本，从思想转型与主体担当角度解释了中国的国家转型，而杜赞奇为我们从财政方面展现了这一转型的动力与微观机制。

在清末，国家转型与财政压力紧密地联系在一起。为了维持国家生存、克服内外危机，首先就必须扩大财政收入，这样才能配备必要的军事装备、建立新军；而要扩大财政收入，就必须改造财政制度乃至帝国制度。因此，扩大财政收入的压力带来了国家转型的要求。在现实中，财政改革既是清末国家建构（即“新政”）的一部分，同时它又为新政的其他方面提供资源条件。因此，如何进一步地扩大财政收入，是清末直至民国国家建构的重要内容。而扩大财政收入的种种努力，又影响了联系国家与社会的诸多微观机制；进一步地，微观机制的种种变化，又影响了国家制度建设本身的效果。

杜赞奇在书中强调，“在20世纪前期的中国政治舞台上，不论是在中央还是在地方，政权都在急剧地更替，但在华北，国家政权扩张的一个重要方面——深入基层和吸收下层的财源——在这整个时期却基本上没有中断”（第3页）。中央和地方的政权机构，都力图将国家权力深入到社会基层，不论其目的如何，它们都相信这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效的手段。而这些新行政机构，又对乡村领袖的构成和乡村社会的变化，产生了极为深远的影响。

为了应对国家建构之需要，财政上必须努力地扩大征收能力，以便从乡村社会汲取更多的资源。要达到这一目的，就要在组织机构和工作人员两个方面作出努力。所谓组织机构方面的努力，就是正式机构不断向下发展，建立起新的更基层的政权组织，以此来减少非正式机制带来的损耗（解决漏税和贪污中饱问题），并更有效地推行国家政策。由此，县以下政权组织得以发展，特别是区和乡一级政权得以建设。而所谓工作人员方面的努力，主要是设法将吏役官僚化，给予其正式的职位与薪金，从而限制其胡作非为的行为。民国建立后，县级吏役开始正规化，逐渐地成为国家的正式雇员（有固定薪金）。伴随着县级以下政府的设立，县政权以下也出现了正式的政府雇员。

此处暂不讨论政府工作人员的正规化，而只探讨组织机构的建设。杜赞奇举例说，早在清末，县以下就已突破帝国长期以来的传统，设置了正式的政府层级“区”。“政府最低一级组织‘区’是在1908年至1914年间建立起来的，在较大的乡、保所在村镇设立区公所。区设区长，下辖数名属员和一队警察，区有权摊款并在警察协助下征收，这是国家政权在民国初年扩张中的最大‘成就’”（第55页）。从财政的角度看，“‘区’制是榨取钱财的最有效工具，所以它受到占领华北地区的各路军阀的支持和承认”（第55页）。到了国民政府时期，它不仅将区政府视为国家权力的延伸和加强，是县政权的分支，而且还肯定了区政府在整个民族复兴中的地位。(www.xing528.com)

同样地，在传统的自然村基础上或者通过破坏传统自然村，又建立起了乡镇制，这也是国家政权企图正规化下层机构的措施之一。乡镇作为最基层的政权组织，其目的在于有效地催征钱粮、克服村民偷税漏税等积弊。克服这些积弊，是传统领袖与地方恶棍无法完成的任务。更为重要的是，大乡制有助于政府有效地清丈土地，这是帝国财政一直在进行但从未成功过的管理行为。原来设想一乡为100~1 000户人家，但直到日本进占华北之前，每乡很少超过250户。日军后来在华北严格地推行大乡制（1 000户为一大乡），此时传统的自然村结构才真正受到破坏。当然，这也给乡村领导体系带来了严重的后果（第56页）。

由于财政需求越来越大，为了克服帝国财政的弊端（中饱私囊和偷税漏税），民国时期的政府，不得不像帝国那样在现实中放弃直接征税的理想，而改向乡村大量征收临时性摊款。摊款是这一时期财政扩大收入的主要方式，“摊款从根本上不同于田赋和过去的其他捐税，它不是按丁口或私人财产分配，而是按村庄为单位分摊”（第57页）。征收摊款最大的好处是，摊派时不必考虑村庄的实际土地占有量，故也不必顾虑偷税漏税问题，这在一定程度上回避了长期困扰帝国财政的问题。摊款也因此成为比其他税收更为重要的财政资金来源，当然对农民来说，这是一项“最为繁重的负担，而且不可能得到监督和限制”（第70页）。

摊款是理解“行政”村（区别于过去的自然村）村界形成、村级政权建设以及后来农村混乱的关键。杜赞奇评价说，“征收摊款从根本上不同于田赋和田赋附加，它是由国家向作为整体的村庄、而不是向作为土地所有者的个人摊派，村庄自己制定其向各户的摊派办法”（第57页）。从国家制度建设看，摊款的征收在一定程度上促进了村级组织的发展：由村庄制定自己的摊款方式，村庄自然地就具有征款和制定税率的权力；这种权力由特定的人在特定的空间范围内不断地行使，就形成了比较固定的村界和村庄领导组织。不过，说是村级政权，只是比喻意义上的，因为这种村级组织并不是国家正式政权组织的一部分。

摊款造成的直接后果是，它重组了乡村社会的“地界”。一方面，在现代化过程中，县乡正式组织机构对村庄发出要求，要求它成为一个行政单位，以便完成上级组织交付的各种任务，“随着清末新政的推行，村庄越来越成为上述各种组织和活动的中心。同时，随着村公会的成立，一个农民属于哪个村庄越来越重要，更重要的是村庄成为一个征税和被征税的单位”（第185页）。另一方面，摊款的现实需要使得原来相对开放的农民社会，被转化为一个封闭且有很强集体认同的合作社区，“国家权力的渗透不仅迫使村庄建立起自己的财政体系，使它成为村政的中心，而且创造出不同的摊款方式，使属于哪个村庄对农民来讲具有切身的利害关系”（第186页）。

最能反映摊款对乡村社会影响的例子，是青苗会的成立以及在青苗会帮助下确认村庄的地界。“看青”，本来是与市场体系毫不相干的一种村内活动，即在庄稼成熟时派人看守，以防止偷窃或毁坏。与人（地主或佃农）可能具有的灵活性相比，看青的地域（“青圈”）是比较固定的。为了确保看青的费用（“青苗钱”）能按时收齐，看青者（“青苗会”）比较有效地掌握了土地的分布情况并形成相关账册，依此制定出一套完整的在青圈内的费用分摊制度。看青者相互之间（即不同青圈之间）为了合作，也制定了彼此遵循的协商与转费制度。这样的青苗会组织结构，天生就适合作为20世纪初国家征收摊款的理想工具（第187页）。于是，在许多村庄，青苗会不仅能决定每亩看青费是多少，而且被上级政府正式赋予了决定摊款分配方式的权力。就是说，上级政府把摊款数额派发给他们，要求他们按照自己原来收取青苗费时的账册去分派、征收摊款。青苗会的重要性，已越来越不在于其护秋功能，而在于它在村财政中的作用。青圈之内的所有税收，归村所有；编制全村的基本预算，也因此成为必要。

在摊款这一财政工具的作用下，看青的范围进一步地从活圈变为死圈，青圈逐渐成为村界，村开始有了自己固定的地域范围。就是说，“村”在历史上第一次成为一个拥有一定“领土”的实体，即“村有定界”（第191页）。村有定界对于国家现代化建设有很大的作用，它“使执政者能确切查清所有耕地的归属。清账土地不仅可以矫正历史上遗留的偷税漏税现象，而且是清理税收制度的必要条件”（第193页）。