双轨财政体系的地方运行优化方案

中华帝国为什么能维持二千多年的稳定并实现有效治理？在今天当然能总结出许多原因，不过我们需要重点关注的是，它发展出一种具有互补结构的财政体系。这种互补的财政体系由正式机制和非正式机制彼此补充、相互配合而形成，并在帝国的历史长河中不断地调适，直至明清时期达到成熟的地步。根据费孝通先生对中华帝国“双轨政治”⁽⁹⁾的说法，此处将这样的财政命名为“双轨财政”，以表明正式财政与非正式财政之间的关系及帝国财政的总体特征。

严格地说，任何制度皆有正式与非正式两部分。在现代国家，二者一般体现为前者不断地消灭、替代、约束后者，这样的过程通常称为理性化或制度化。但在传统中国，财政制度中正式制度与非正式制度二者的关系不是简单的消灭与代替关系，而是互补与共存的关系。这种关系，与中国传统哲学中对阴、阳二者关系的认知（是共存互补而非相互消灭）是一致的。在《清代地方政府》一书中，瞿同祖先生为我们描述了这样的双轨财政制度在州县空间中的运行状况。大体上，非正式财政制度补充并维持了正式财政制度的运行，但也因此造成双方的紧张关系。

中华帝国发展到明清时期，在财政正式制度上中央集权已经达到了完善的地步。地方政府的所有正式财政事务，都操控在中央政府手中，财政收入的种类、数量、时间、方式，财政支出的项目、水平（包括薪水和办公费），财政管理的方式、程序等，统统都由户部规定，下达给省布政司，并最终落实到州县政府来执行。

在正式制度上，清代州县政府的财政征收，最为重要的是地丁银；漕粮和其他杂税也是正式的财政征收形式，只不过数量上比较少。

在制度上，财政征收首先从各省布政司拟定《赋役全书》开始。《赋役全书》列明一个地方的成年男子（丁）的数目、土地面积，以及地丁银、漕粮及其他捐税的比率和定额；同时还列明须解送上级衙门的税银（即“起运”）的数量，以及地方官留作经费（薪酬、驿站经费、官学生的补贴以及救济穷人的费用）的数额（即“存留”）。地丁银税款，与征收的杂税一起，必须毫无拖延地解送省布政使。此外，《赋役全书》还列明了须向京师进贡的地方特产如木油、颜料和中草药等的数量，再通过文牍形式下达给下级政府并最终落实到州县政府手上。

原则上，《赋役全书》要每10年修订一次，以反映现实状况的变化。不过瞿同祖先生告诉我们，实际上它常常几十年得不到修订。因此州县政府在征收赋役时不可能完全根据这本《赋役全书》，而必须参阅各地方的会计册、奏销册（年度开支报告）以及其他官方档案，以便计算出在某一特定年度里应征收的各类捐税总额。

地丁银是“正项钱粮”和大宗收入，它构成了国家财政收入的主体部分，包括田赋与丁银两项。原则上，田赋按照官府掌握的鱼鳞册上每家每户土地的面积与等级征收；在清初根据成年男丁数（16至60周岁之间的成年男子）并结合财产状况征收丁银，后来在雍正帝时期实行摊丁入亩，丁银被转化为田亩的负担，与田赋一道征收，合称“地丁银”。1724年经雍正皇帝批准，原附加于正项钱粮的火耗（又称“耗羡”）被合法化，随地丁银一道征收。不过，在地丁银中除了户部核准由地方留用的部分以外，其他的需要上解到中央政府；而火耗不用上缴给户部，而是交给各省布政司，专门留作本省官员的津贴（即养廉银）或者供各类衙门作办公费用。

漕粮是以精米形式征收的一种实物税，主要在山东、河南、湖南、湖北、江西、江苏、安徽和浙江等省征收。在海运出现以前，它通过大运河漕运到北京的谷仓（“正兑”，直接贡用）或者运到通州的粮仓（“改兑”，间接贡用）。漕粮的税额，与地税一样按亩征收，不同省份或同一省份不同地区之间额度不等。也有一些漕粮，征收时改为以银子来代替大米。

另外，州县政府还要负责征收一部分杂税（有些杂税由上级政府派专人征收），如房地产契税、行纪（行业的经纪人）税、当铺税、牲口买卖税、（棉花、烟草、酒类和其他商品）销售税、门摊税、落地税、渔税等。这些由州县征收的杂税，或有定额或无定额，具体反映在《赋役全书》中。对州县官而言，杂税的征收似乎没有太大的难题，原因是税款额度相对较小，而且对数量有限的行纪人和店主收税比向散居乡村的乡民收税容易多了。有一些地方的州县政府，可能还要监管盐务和茶引的发放，代上级政府征收生产税、许可费，有时还为自己征收行销杂税。

地丁银的征收，遵循中唐以来两税法的传统，分夏、秋两季征收。除了广东、云南、贵州等地外，其他各省份的地丁银从农历二月份开始征收，在四月底前征收总税额的一半。农历八月重新开始征收，一直延续到农历十一月底。地丁银的征收成绩，是上司用来评价州县官政绩（考成）的主要依据。

征税开始前，每个衙门都要先编织“实征册”，目的是确定摊给每种土地的地税税率、丁银税率，以及地丁银的定额等。接着，官府会向花户签发一份“易知由单”（简明税额通知单），该税单列明根据该地区土地的不同种类和等级而确定的税率。印制税单的费用，由花户在领取税单时缴付。事实上，花户往往被强索几倍于印制成本的费钱。1688年后，朝廷要求停发税单（江苏除外），州县官们须依令将税目税率刻在衙门前石碑上，晓谕百姓。通常税额分十次（期）上缴，每个月上交十分之一。

在征税期间，户房书吏要将花户已交税额和欠缴税额，填到限单和比簿上。花户可以亲自使用户部或省里最高长官核准的官秤（库平）来称量自己的税银。然后，由花户亲自将税银装进从书吏手里购买的纸袋，亲自缄封；书吏在纸袋上标注花户的姓名、缴纳额、日期、书吏自己的姓名，并在“流水收簿”上予以登记。最后，书吏再将装有税银的纸袋在花户的监督下放入银柜，并向花户签发收据。为了确保花户上缴的税银达到标准，常有一个被授权的银匠（“官银匠”）负责熔铸税银并打上印记。花户也可以用铜钱折算银子来纳税，折算率由该省督抚根据当时市场兑换率来确定，制度规定州县官不得抬高已确定的兑换比率。在地丁银收齐之后，银柜被带到州县官的公堂上。在这里，银包被拆封、清点，并在州县官监视下计入账簿。在这一过程中，僚属官员或教谕往往会参与监督或给予协助。

清代还继承了明代征收田赋的正式组织——里甲制。里甲是民众编户方式与财政征收方式，每110户为1里，每10户为1甲，在1里中丁粮最多的10户为里长（每10年轮1回任里长）。甲长督促本甲花户缴税，里长要确保全里的花户按时交纳田赋，要独自为“里”中所有花户承担责任，并负责将应缴税粮送至指定地点。不过，瞿先生告诉我们，里甲制在实践中后来渐渐败坏，而采用了另外一种制度：将花户按每五户或十户为一个单位编组，由拖欠税额最多的花户作为赋税代办人（称为“催头”）。1700年开始，使用一种叫做“滚单”的表格，该表上列明每户每一期限内应交纳的地丁银数额，以及尚欠的税额。这一表格由甲长交给催头，由催头负责赋税代办。在催头缴清了自己的税银后，当催头的苦差事就会转到其余欠税花户中的一户，按其欠税额的大小排序。因此滚单会从一户传到另一户，直到最后的限期届满。这一制度被许多官员和幕友看成征收地丁银的最佳办法，因为用这种办法不需要在乡村派驻衙役。

以上是正式制度对州县官进行财政征收的规定。这样的制度在正式运行时，当然不可能依靠州县官一人，而必须依托于第二节所述的各色人等来参与进行。

首先是幕友与书吏的相互配合，以完成各种书面工作。州县官要聘请“钱谷”幕友，甚至专门聘请“钱粮总”幕友负责征收赋税。负责钱粮的幕友，首先要计算出某一特定年度里应征收的各类捐税总额，然后督察书吏将税收资料表册准备齐全，如前面说到的“易知由单”“滚单”或者其他册簿。书吏和幕友要具体查清每个花户应缴税额、已交税额和尚欠税额等繁琐事务，在纳税期限和每期应缴额确定以后，为每一里、甲和单个花户制作“限单”和“比簿（讯责期限册）”，列出每期应缴税额。拖欠税赋最多的花户名单，随后会交给州县官。拖欠赋税的花户或失职的代办人，将受到州县官亲自主持并由衙役实施的杖责（即“比责”），这也是整个帝国通行的标准做法。瞿先生告诉我们，大部分州县官都将杖责作为强迫花户缴税的唯一手段（第232页）。

在财政征收过程中，衙役发挥的是在各种现场实际执行、信息传递和暴力强制作用。在全部财政征过程中，作为有组织的力量，衙役都有可能出现在现场，执行各种任务。在乡村地区，县官的命令传达给百姓的唯一方法就是由衙役来送达。花户们若拖欠赋税，在比责时接受的笞杖，也由衙役来进行。

在赋税征收、税款解送、漕粮征缴整个过程中，幕友都要负责监督书吏和衙役的行为。比如说，作为审查赋税交纳情况和实施比责依据的“征比册”，是由书吏准备的；但是审阅这些征比册、比照、销照或其他记录，或者从这些册籍记录中摘出逾期未完税的花户，以及在他们完税后删除欠税记录，都由幕友来进行。州县官会授权幕友发出竹签传讯和鞭笞相关人员，通常先惩罚衙役（实负其责的“图差”或“里差”），在鞭笞衙役后，再传讯拖欠赋税的花户。此权力州县官只授给幕友而不会给书吏，因为书吏拥有这项权力就可能拖延、侵吞，无恶不作。当然，能否对书吏实行有效监督，还依赖于幕友的能力。税票的发放，也由幕友进行监督。在税票盖印及交给每个“柜书”书吏之前，钱谷师爷都要清点每一本税单的页数，以防书吏获得重号的税票。此外，钱谷幕友也负责审查并保存一份政府征收的其他各类捐税的记录。政府资金的开支和解送情况也在钱谷幕友的监督之下。他要审查《赋役全书》，以明确合法支出的项目、数额，以及须向各类上级衙门解送的必要经费。他还需要确定，各类须向上解送的经费中哪些应优先解送。所有的现金收据和送达回执他都要审查，并保存一份所有被开支和解送的资金的完整记录。

里长、甲长都是政府委任的代办人，负责督促花户按时缴税。瞿先生告诉我们，里甲长处于一个难堪的位置上，因为总有些穷人不能按时缴税，也总有些强人（比如乡绅）里长无法强迫其纳税。如前所述，后来在实践中采用了催头制度，催头可以请求州县官惩罚未予合作的花户。不过，里长、甲长和催头这类征税代办人照样要到公堂接收比责，也会因包括他自己在内的花户拖欠税银而受杖责。

如果遇到自然灾害，比如洪水或者干旱，州县官需要根据勘查的受灾状况，向上司汇报并要求根据各家各户田地的受灾状况减免赋役，以及要求动用常平仓或由上级政府调运粮食与物资展开赈灾工作。

虽然有严格的制度与众多人员参与，州县官也常常诉诸粗暴的手段（如鞭笞）以迫使老百姓交纳税银，不过地丁银的征收工作并不顺利。尤其在传统赋税重地江南，财政征收工作总是难以完成。在苏州府、松江府、常州府、镇江府，甚至没有哪一年足额完成了地丁银征收工作，也没有一个州县官不被处罚。即使完成征收任务的地方，州县官采取的也有很多是不正当的手段，比如偷挪政府经费来弥补税收的亏欠，甚至有过殷实的州县官为欠税人垫付税银的情形。需要说明的是，并非所有的赋税亏欠都是由花户拖欠的，而经常可能是由衙役们的贪盗行为所致，还有一个比较大的可能是士绅逃避田赋。虽然拖欠赋税的士绅名单可能会被单独开列出来，由州县官上报省级长官来加以处罚（罢免官职、褫夺功名、笞杖或者枷号），但处罚的情况并不多见。

以上是瞿同祖先生为我们描述的正式财政制度在州县政府内的运行。《清代地方政府》一书的杰出贡献在于，它还详细讨论了非正式财政制度的运行。非正式财政制度的产生确有必要，其收入有多种形式，而这些形式不可避免地最终沦为盘剥民众的手段。

清承明制，明代建立的正式财政制度是一种高度简约和僵化的制度，在现实中不得不发展出非正式机制加以补充。非正式财政制度，至少有以下几个方面的必要⁽¹⁰⁾：（1）物资解运和散碎银两熔铸等技术需要；（2）满足地方政府公务经费的需要，补充正式官吏的收入以使薪水相对合理，支付非正式工作人员（幕友、长随等）的薪酬；（3）为上级政府提供公务经费，并为上级政府的大小官吏、书吏、衙役、随从等提供好处。

对于非正式财政制度的必要性，瞿同祖先生总结说，“州县官们处在一个相当为难的位置上，他们必须找到财路既能向上级衙门交纳陋规费又能满足自己衙门的行政费用”（第50页）。特别是对上级政府，瞿同祖先生举例说，“州县官收入的另一种繁重开销是‘摊捐’（指令性捐献），即：在政府经费不足时，布政使命令州县官及省内其他官员捐钱支持政府用度。这种摊捐通常是由布政使直接从官员们的津贴（养廉银）中扣除”（第43页）。瞿同祖先生说，“上司的僚属、衙役、长随等还常索要钱财，这类仆从人数可能上百。此外，依惯例，州县官们还得在省城里设一办事处，以便于为新到任的总督、巡抚或别的上司修缮官舍，供给家具薪炭等。这些费用由所有州县官为他们的上司共同负担。州县官们还必须在上司到任时、寿庆时、过年时及别的节日时向上司致送例费和礼物”（第45—46页）。另外，州县官还要负责招待途经其地的上司或上级差官，为此也需要经费。

译者范忠信是这样概括州县官必须获取非正式经费的理由的，“州县官给衙门职员支付工资和满足一切办公费用的经费来源。他要用这些收入来解决（或满足）以下一切费用（耗费）：幕友和长随的工资，衙门办公文具的费用，上级衙门的名目繁多的摊捐（为弥补政府经费赤字，或为政府的特定活动费用，或为填补‘历年亏空’），接待到访或过境的各种官员的费用，为上司装修房舍添置家具薪炭的费用，各种节庆时给上司的礼敬费用（陋规），给上司衙门的职员送‘门包’、‘茶仪’、‘解费’等费用，还有最重要的税银税粮的熔铸或储运的耗损，赋税的征收和转运过程中必要的费用”（代译序第11页）。

在现实运行中，非正式财政收入有多种形式。(www.xing528.com)

对于物资解运、地方政府办公等公务需求，州县政府有时以征收附加物资、提供正役之外的杂役等实物性方式来满足，比如说正赋之外要求里甲组织或乡民额外输送实物（笔墨、纸、油、木炭、蜡等）、亲身到地方衙门服杂役等。即使在赋役折银改革后，这样附加性的实物财政收入方式也没有完全消失。

不过，在正项钱粮甚至商税基础上附加征收火耗是更为重要的收入形式。“火耗”，或者说“耗银”“耗羡”，起源于民众缴纳散碎银两熔化重铸的技术性损耗所需（一般为2%），要向民众额外收取，这本也是一项陋规，但它是近乎正式的附加。地方政府官员后来以火耗的名义附加在田赋上收取的费用，早已超出了技术的要求而成为一种收入来源，附加比率在20%以上甚至80%以上。当然，这样的附加额并不是州县官独享的，他要与其衙门中别的成员分享。例如，在赋税征收中加征的溢额银两，在某一衙门中可能是按下列比率分配：60%归州县官，10%归长随，30%归书吏（第52—53页）。

用其他形式获取非正式收入，有的有惯例支持并对当事人具有一定的约束力，这被称为“陋规”。作为被社会广泛接受的事实，陋规“在法律的默许之内”（第47页）。但有的非正式收入却不合惯例，它属于贪贿的行为，这样的行为往往被认为是非法的，应该被禁止。不过，再次需要强调的是，陋规与贪贿之间，并无确切的界限。

瞿先生告诉我们，“正是陋规收入才使州县官们及其僚属们得以维持生计及满足各种办公费用”，“它是满足各种行政费用的唯一途径”（第48页）。不过，“尽管陋规在整个帝国普遍盛行，但其收费名目、类型以及数额等，在不同地区各不相同”（第55页）。州县官是多数陋规费的归集地以及上供经费给上级政府的起源处，这也是为什么大多数州县官在任职期间要为找到可行的陋规收费而焦虑。他们会从与衙门经常来往的人那里索取献费，甚至可能不付分文地向百姓强索财物，或以低于市场价的“官价”向百姓强购。不过，多数情况下，州县官并不亲自获取陋规收入，而是从长随、书吏、衙役日常获得的陋规收入甚至贪贿收入中分享一大部分；新到任的州县官甚至还会向书吏、衙役们强索礼金。对此，道光皇帝也曾无奈地说：“此次议存之款（陋规费），因其相沿已久，名为例禁，其实无人不取，无地不然”，“上司心知通省官吏莫不皆然，岂能概行纠劾，遂阳禁而阴纵之”（第47页）。

书吏与衙役合作获取陋规收入甚至贪贿收入的方式五花八门，瞿同祖先生为我们列举了许多种。简单举例如下。比如负责征收赋税的书吏，通常向税户们勒索文具账簿费，在颁发“易知由单（应纳税额通知单）”及开出赋税收据（“串票”或“粮票”）时，都要索取费用（从3文到10文不等）。在漕粮征收过程中，书吏和衙役们也索取各种各样的陋规费：搬运谷米进仓之费（“进仓钱”或“进廒钱”），开收据之费，仓吏的文具费，“茶果钱”，掌秤钱（斗级），仓库看守（看仓）钱，修仓钱及量器检校费（较斛）。衙役们在下乡执行公务（如催收赋税、执行拘捕或传唤）时，更是索要鞋钱或鞋袜钱、酒钱、饭钱、车船钱及雇驴钱。总之，陋规费多如牛毛，名目及数额因地而异。尤其可怕的是在陋规之外发生的各种肆无忌惮的贪贿行为。比如在司法活动中，书吏与衙役勾结起来向相关当事人索取各种各样的贪赃款，甚至不惜制造冤狱。还有，在征税时也有各种作弊行为（比如在秤上作弊而超收、用不足量的银包混入以换取原来足量的银包、用伪造的收据去私收税等）。衙役们用以勒索钱财的一项常见手段是未经欠税人同意就代其交纳税金，然后要求加息偿还，利息高达100%（第113页）。瞿先生说，书吏们从陋规及非法途径中获得的收入如此之多，以至于继任为吏者不得不向退职书吏交一笔钱作为得到此一岗位的酬谢（即“缺底”）（第89页）。

除了书吏、衙役外，长随也是获取陋规费和贪贿费的重要参与者。许多陋规费是由长随与书吏、衙役分享的。瞿先生提到的长随获取的陋规费有：呈递诉状费，传唤被告、证人到堂费，撤诉费，甘结费，保释费；税单费；征收地契税、盐税、酒税和典当税时附加的规费，行纪证照费，船舶证照费等（第145页）。有些陋规费，衙役、书吏、长随都能获取。比如瞿先生提到，江苏某地在命案现场勘查时，除了要向书吏和衙役支付勘查费外，还要分别向州县官长随中的跟班支付3 000文，向值堂支付2 200文的陋规钱（第145页）。也有一些陋规费只归长随所有，其中最有名的，莫过于要见州县官或欲向州县官送礼的人必须给门丁送的“门包”了。

如上所述，在清代这一中华帝国的成熟期，事实上运行着正式制度与非正式制度两套制度体系。这两套制度体系彼此补充、相互冲突的关系，表现在帝国对乡村的治理全过程中，它既维持着帝国制度的运转，又为帝国制度发展埋下了不可克服的内在缺陷。这样的缺陷主要体现在非正式财政收入制度上，在清代事实上也进行了调整与改革。

非正式财政制度的运行，事实上破坏了正式财政制度设定的集中与统一。正如瞿同祖先生所说，“各种地方政府正是从陋规中获得经费”，“尽管清政府力图对地方财政实行高度集中控制，但事实却恰恰相反。陋规体制没有固定的费率，所以地方官员在征收和使用时几乎是随心所欲的。衙门经费与州县官个人开销之间没有区别。省级高官对陋规不加干涉，相反他们往往参与分肥”（第333页）。

非正式财政制度还破坏了正式财政收入的获取。正式财政制度的运行，不得不依赖于书吏、衙役、长随等现实中的行动者的身体力行以及从非正式渠道归集的各种收入。但在此过程中，由于民众负担能力薄弱及相关主体的贪婪，常常使得正式财政收入应收而未能尽收。正如瞿同祖先生说的，“并非所有赋税亏欠都是花户拖欠的，而经常是衙役们贪盗所致”（第231页）。比如，1736年山东拖欠的税银300万两中，有8 000两被书吏衙役们侵吞（第88页）。至关重要的事，虽说陋规有一定之规并在法律的默许范围内，“聪明的州县官只简单地依既定惯例行事”（第51页），但是，“在收取陋规和贪贿之间并没有一个明确的分界线”（第47页）。由此，州县政府乃至上级政府中的各类主体，常有可能突破受惯例约束的陋规标准，以牟取更多的利益甚至可能严重贪贿。贪贿不仅像陋规一样剥夺了民众的经济剩余甚至生存资料，败坏了社会的风气，而且更糟糕的是，还给各方行为带来严重的不确定，最终变成破坏社会秩序与帝国稳定的内在缺陷。

非正式财政收入，既然有这么多缺陷，那为什么不干脆将它正规化？在雍正帝主政期间，他就对非正式财政收入中的火耗实行了改革，即火耗归公改革（自1724年起）。

在操作上，雍正帝允许州县政府可对所有向中央政府解送的地丁钱粮，以“火耗”为名义征收一定比例的额外费用。火耗加征占正额钱粮的比例在各省不一，江苏为5%~10%，湖南为10%~30%，山西为30%~40%，陕西为20%~ 50%，山东为80%，河南为80%。这些以火耗名义获得的收入，统一集中于省级财政，由省级财政根据一定的标准分配给其下的各级政府，要求它们按以下原则使用：首先用于补足亏空，然后用于补充各级官员的收入（即“养廉银”）和从事公务活动（即“公费”）。这样做，目的在于体现“以公完公”的原则，即通过公开、正式的手段取得收入，来履行符合公共目的和公务要求的职责。火耗的征收，仍然由州县官员进行，但因为该收入全部上缴给省级财政，因而在制度理想上杜绝了州县官员的截留与贪污的途径。雍正帝在这场改革中的理念是正确的，或者说是极具现代色彩的，即通过将地方财政基础理性化以消除腐败问题。

上述这一改革，被瞿同祖先生称为“开始向各级官衙正式提供行政经费”（第48页）。但显然，此经费只能保证行政经费开支的一小部分。瞿同祖先生举了河南省的例子。在官方文件中该省每年的火耗收入约为42万两，其中64%用作养廉银支出，其余的用作该省各项公务开支，包括：（1）向各部门书吏支付的饭银约1万两；（2）巡抚衙门文具支出1 500两；（3）巡抚衙门及布政司衙门所有书吏的薪水4 892两；（4）拨付各州县衙门行政办公经费总计23 480两（每个下级衙门平均只得到180两至300两）。如此少的行政经费，根本不可能维持省级政府及州县政府的正常运转，为此州县政府要么突破原定的火耗比例去征收，要么再以其他形式获取收入，如此取得的仍属于非正式收入。

不过火耗归公改革只是非正式收入正规化的一次努力，在现实中很快归于失败。正如曾小萍所言，到乾隆年间，火耗归公就已失去了改革的原意，她将这一改革失败的原因归为“中国农业经济结构的结果”，或者说“农业部门在中国经济中占优势地位”的结果⁽¹¹⁾。

陋规是非正式收入中比较特殊的形式，它既不同于火耗也不同于贪贿。虽然瞿同祖先生说，陋规的存在，“清廷并未作什么认真努力去废除它”（第49页），但并不是说官方从未做过努力。

比如说，道光皇帝在1820年登基不久，就试图控制索取陋规的行为。他认为，制定条例确定陋规的收取数额，总比全由地方官员各行其是要好。基于这一认识，他下令总督、巡抚调查各省的实际征收情况，以决定哪些规费应该保留，哪些规费应当废止。然而，许多官员认为，通过律例将陋规公开化、合法化极为不妥，他们纷纷反对这一旨意。皇帝承认自己对行政和社会实际尚不了解，做出了上述错误决定，随后发布了另一道诏书，取消了成命（第49页的脚注68）。

瞿同祖还以巡抚陈宏谋（1696—1771）为例，来说明省一级官员试图规范陋规的努力。他尝试着列出许可收费的项目表并废止其余的收费方式。但是，因为各级政府都依赖陋规收费来维持行政活动，每一级政府都不得不向下一级政府索要陋费，所以对下级政府收取陋规就不可能加以有效控制（第50页）。另外还有一些诚实而有良心的州县官，曾经尝试着对陋规中哪些能收哪些不能收作出区分，然后认可其中一些收费项目、禁止或减少其他收费项目，以此来对陋规加以规范，但成效不大（第56页）。

总体而言，无论是尝试取消陋规还是努力将陋规规范化，都不成功。“要确定哪些费用构成合法的行政经费以及它实际上需要多少，是相当困难的。官员及衙门职员们很快就会滥用陋规制度，给政府制造严重的行政难题。收费的种类增加了，数量也增加了。整个事态全在政府的控制之外，特别是在中央政府的控制之外。中央政府甚至无从知道在各地实际上存在的陋规收费的不同种类，更不必说用什么方式监督它的用途了”（第49页）。

瞿同祖先生还说到了陋规不能正规化可能有两个原因。一个原因是结构上的，就是基本财政安排原则在结构上有缺陷而无法从总量上弥补，“基本的财政原则是：每一类支出由一项确定的税费来源去满足；特别资金被特别指定给政府的每一特定用途”，于是“如果没有特定资金去供给某一项特定费用，官员们就不得不寻找别的某种途径去筹敛”（第47页）。另一个原因来自政府秉持的轻徭薄赋的正统意识形态，因为取消陋规就意味着必须“将办公经费列入政府预算，否则（陋规）这种收费制度就是不可缺少的。增列预算就会减少朝廷的岁入，除非政府相应地提高税率，但它又不愿这样做”（第49页）。

除了瞿同祖先生分析的原因外，陋规不能正式化的可能原因还有：

（1）因管理能力低而不得不降低财政运行成本的需要。就是说，若用正式财政收入满足公务需要，则意味着必须大规模增加财政征收并经由财政渠道大量支出，以供应衙役、书吏、幕友等公务人员，并提供运行地方政府的费用。可在当时条件下，如此运行的成本过高，而由民众直接供应（当然出自衙役、书吏等人的索取乃至榨取）则供应链短、成本可能低。

（2）也许是某种统治术的需要。就是说，保持陋规这一非正式财政收入于合法、非法之间，以便于统治者随时可用贪贿罪来惩罚相关官吏，迫使其保持政治上的忠诚。

瞿同祖先生深刻地指出，在帝国地方政府制度的运行中，由于正式机制与非正式机制这双轨财政制度同时并存，导致“所有的集团之间存在着紧张（冲突）关系”（第338页）。第二节曾述及瞿同祖先生讨论的州县官与书吏、衙役、长随之间既相互依存又彼此冲突的利益关系。前面在讨论财政征收活动时也说到如此的紧张关系，即州县官依赖于书吏、衙役、长随以及幕友的帮助，运行正式与非正式财政制度，完成国家规定的正式征税任务并获得非正式经费，在此过程中充满不信任与紧张。瞿先生还讨论到，州县官与士绅之间虽也有合作或勾结关系，但两者的利益（特别是州县官与个别士绅间）也经常发生冲突（第327页）。对于州县官而言，既要与士绅保持和睦关系，又要对他们适当监控，是一件非常困难的事（第329页）。与此同时，士绅的利益与社会其他集团的利益也时常会发生冲突（第338页）。

瞿先生追问，由于紧张或冲突常常刺激着变革，可是为什么在中国这种紧张（冲突）没有导致显著的变革呢（第338页）？对帝国时期这些紧张关系没有影响社会和政治秩序的稳定与持续，瞿先生给出的解释是，“所有这些集团，都在现行体制下获得了最大的回报；唯一例外的是普通百姓”（第338页）。也就是说，尽管会有紧张（冲突），但其他集团都没有兴趣去改变现状；只有普通百姓的不满激烈到足以成为公开暴动时，社会和政治秩序才受到威胁。显然，如果威胁足够严重，王朝就会发生更替；如果威胁不够严重，或者民众的不满尚未转化为有效的（反抗）行为，现状就将维持下去。